城市管道燃气规制如何改进？

　　刘洁

　　中国的城市燃气是伴随着城市化程度提高，而迅速增长的。

　　1978年中国城市化率仅17.9%，到2008年底已达到45.7%，年均增长近1个百分点，城市化程度的提高，对城市基础设施的需求激增。其间，由于国家“西气东输”等工程的建设，天然气在城市管道燃气市场中所占份额迅速提高，管道燃气的气源也从煤制气，逐步转变为以天然气为主。

　　2008年，我国天然气消费量为778亿立方米，比2007年增加96亿立方米，增长了13%，是国内增长速度最快的一次性能源。随着城市化率的提高，城市管道燃气需求量呈现刚性增长。截至2008年，全国城市燃气（居民、公共福利、CNG汽车、采暖以及城市小工业）消费量为258亿立方米，占全国天然气消费总量的33.2%。

　　天然气时代的来临，把管道燃气产业由原来各城市分散供应的局域网络公用事业，改变为以天然气为主要气源、全国骨干网络为基础、各城市局域网络为供给范围的、上下游相互影响的全国性网络公用事业。

　　这样的改变，对管道燃气的规制提出新的课题。

　　为什么要对城市管道燃气进行规制？

　　管道燃气属于典型的网络型的公用事业，其产品具有准公共品性质。管道燃气产业具有以下五大特征：第一，由于网络特性显著，燃气生产供应的成本弱增性而形成自然垄断的特征；第二，管道燃气主要的原材料有煤、石油、天然气等不可再生的自然资源，具有资源的稀缺性；第三，公益性，主要体现在管道燃气产业所提供的产品或服务，是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。第四，外部性，管道燃气的外部性又有正负两个方面，产品性质具有危险性，是潜在的负外部性。管道燃气具有正外部性，燃气替代燃煤，可以有效降低大气污染问题；第五，从产品供给上，具有需求和供给双重不可间断性，加大了供给难度。

　　自然垄断性决定了管道燃气供给在一定区域由一个供应商垄断，政府必须参与价格制定才能保证价格公平性，资源的稀缺性决定了要合理高效利用天然气，公益性和外部性决定了管道燃气的供给不能完全交给市场来决定，政府必须承担相应的责任。

　　我国管道燃气的规制有哪些特殊性？

　　首先，我国现有的多部门、分裂的管道燃气管理模式，不适应未来管道燃气新的发展趋势。

　　其次，我国管道燃气产业已有的改革带来了四大冲突：产业特殊性与国有产权融资功能的冲突、改革后企业商业目标与公共目标的冲突、企业特许经营业务与竞争性业务的冲突以及特许经营期限与合约的无效性冲突。

　　所有这些冲突都源于忽视了公益性垄断企业与一般竞争性企业之间的差别，过分注重产权改革带来的效益增长，忽视了公益性以及政府在管道燃气供应中的责任。

　　第三，法律体系不健全，政府规制缺乏依据。

　　第四，管道燃气价格规制存在缺乏科学的成本核算机制，价格调整的决策过程缺乏科学性、专业性，价格听证会形同虚设三个方面的问题。

　　第五，缺乏公众参与的监督，以及对规制机构的监督和制衡机制，容易出现“规制俘虏”的情况。

　　如何改进对城市管道燃气的规制？

　　就目前产业发展趋势判断，我国管道燃气配气市场化不会改变，管道燃气产业随着网络不断扩容，管理的难度将不断扩大。管道燃气作为准公共品，需要政府在供给过程中做好监督员的角色。

　　第一，应对目前我国管道燃气产业结构的变革，应在规制机构的设置上，逐步建立统一的、独立的、三层管道燃气规制机构：第一层，在国家层面建立国家管道燃气专门的规制机构，对中游长距离运输以及下游的城市配气进行规制；第二层，设几个大区的规制办事处，负责对区域的天然气实施规制，协调区域，尤其是省际之间的天然气管网建设管理，协调管道天然气产业上下游的关系；第三层，建立公用事业规制委员会作为管道燃气的规制机构。这个委员会对管道燃气进行规制，同时也对本地区城市供水、污水处理、公共交通等公用事业进行统一规制。

　　第二，进行全国性管道燃气立法，在建立现代规制机构的基础上，将政府制定政策职能与规制分离；主要是对天然气长距离运输和城市配气统一的法律规范，使管道燃气规制有法可依。

　　第三，建立对规制机构的监督和制衡机制，强化透明性和参与性，建立有效的申述和争端解决机制，成立公用事业公众监督委员会，强化公众监督，保障规制的效率。

　　第四，完善管道燃气价格规制，在确定合理的管道燃气价格形成机制的基础上，建立管道燃气两级成本监审制度，和对管道燃气企业的绩效审计制度，保障企业一定效率的基础上成本的真实性。建立听证会前强制的信息披露制度，完善管道燃气两级价格听证制度，把管道燃气供求关系中所有利益相关者都作为听证对象，真正做到涨价明白、涨得合理。

　　第五，对管道燃气供应的质量、安全与持续经营进行规制，防止因降低成本而降低安全和质量标准的情况，规制部门要对管道燃气企业进行严格定期的检查和控制，对违规操作的企业要加大惩罚力度。建立公用事业财政平衡基金，平衡供给；建立应急预案，保障持续经营，地方公用事业规制委员会要协同行业主管部门，保证在产权交易过程中管道燃气供应的平稳过渡。

　　[本栏目为本报和综合开发研究院（中国·深圳）联合推出]