创新制度推进“农民工市民化”

　　创新制度推进“农民工市民化”

　　■聚焦中央经济工作会议（３）■本报记者 张娜

　　农民工落户城镇问题有了新进展。７日刚刚闭幕的中央经济工作会议提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。这被国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成、中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁称之为“重要突破”，在户籍制度改革上又迈进了一步。由于户籍制度以及捆绑户籍制度上的养老、医疗、教育、住房等制度原因，大部分农民无法在城市安居乐业。他们创造的巨大产能，却没有产生有效需求。未来的发展需要通过户籍制度等一系列与之相关的制度创新稳步推进“农民工市民化”。

　　现在的问题是，农民工能否就此顺利落户城镇？

　　户籍松动：社保先行

　　“应先将农民工纳入社保体系。”在王小鲁看来，如果仅解决户籍而不解决保障，城镇化推进起来会比较困难。因为户口只是一种形式，换张户口本并不难，关键是附着在其上的具体内容。

　　据统计，截至２００８年底，我国共有６亿城镇人口，城镇化水平达到了４５．６８％，其中有１．５亿是进城农民工。但他们中的绝大多数没有被纳入社会保障体系，而我国城镇社会保障与农村社会保障存在较大差异，即便实行新型农村医疗保险的地区，其待遇也与城镇医疗保险有较大的差距。

　　如果这些问题不解决，将会带来一系列的社会问题，极有可能在城镇出现新的“二元结构”，成为社会不稳定和不和谐的因素。但解决这些问题，也不是一件简单的事。

　　因此，必须尽快研究制定相关的政策措施，防止此类问题的发生。

　　另外，王小鲁建议政府在廉租房政策方面，不仅考虑城市居民中的低收入者，也应该把农民工纳入进去。

　　“他们有资格住在城市，今后有可能在城市定居下来，变成市民，政府有必要多一些公共支出，让农民工顺利进城。”王小鲁认为国家财政体制上对此需要作一些调整，加快推进财政体制改革。

　　户籍选择：政府勿越俎代庖

　　户籍限制阻碍了农民工进入城市工作与生活的自由选择权利，放开这种人为不合理、不平等限制之后，如何做到让农民工真正融入城市？

　　中国社会科学院经济研究所研究员仲继银的观点是，要让市场来选择谁是“符合条件的人选”，不应该是继续人为设定一些框框、进行农转非审批等等。应该就是一个简单的原则，在城市实际工作、居住和纳税一定时间，比如三年以上，就自动转为该城城市居民，当然他自己也可以选择保留农民身份或保留一块农村土地，转为城市居民则要放弃农村的承包土地权利。

　　肖金成也认为，大城市虽然在吸纳就业能力和综合承载力方面很强，但大城市进入的门槛较高，农民在城里买房子或者租房子，生活成本很高，所以全家进城，会有很多人承受不了。毕竟他们的收入还处在一个相对低的水平。

　　所以从农民的角度讲，他不一定就想成为市民，拥有土地对他们来说会更有保障。因此在户籍选择上，要让农民工自由、自愿。

　　他认为，放宽户籍限制，中央经济工作会议先从中小城市和城镇开闸，可能也是出于这方面的考虑。

　　“按照纳税为条件，融入就是一个自然的过程了，不需要额外安排和帮助，只要消除或至少在就业方面对外地人的歧视就可以了。”仲继银说。

　　创新制度：稳步推进户籍改革

　　城市是现代经济增长的策源地，其根本在于城市是“自由民的社会”。

　　在仲继银看来，这里的关键是城市人的生活方式，要让他们能有足够的自由创业、择业和谋生方式。也就是降低人们创业和谋生的制度成本，就要清理一些不合理的税费，比如暂住证收费等，而破除城市公用事业供给的垄断是一个重要问题。

　　“现在这种垄断及带来的高额费用已使城市人难以承受，还怎么让农村人来承受？”仲继银说，当人们承受不起这种城市生活必须的基本费用之后，城市化必然受阻，人们就只能回到山沟里维持生存，也就谈不上扩大消费了。

　　据住房和城乡建设部总经济师李秉仁介绍，目前中国已达到城镇化中期的发展水平，正进入快速城镇化阶段。截至２００８年末，中国城镇化率达到４５．６８％，拥有６．７亿城镇人口，形成建制城市６５５座，其中百万人口以上特大城市１１８座，超大城市３９座。

　　肖金成认为，要在如何提高中小城市的吸纳能力和承载能力上下功夫。他建议，借鉴成都市的经验——“用宅基地换房，用承包地换保障”，这是一个行之有效的方法，农村退出来的土地，进行新的开发调整，因此也能支撑一部分农业人口转移到当地就业、落户所带来的支出。

　　但他同时提醒说，这个模式还在探索过程中，仅限于区域内，而跨区域和异地进行，还存在很多障碍。

　　仲继银认为，放开户籍之后，市场驱动的城市化能否自然而然地发生和顺利发展，关键在于城市政府职能的转变，从生产型转向服务型，从抓经济转向抓秩序。把打击假冒伪劣、坑蒙拐骗等城市容易滋生的问题作为政府的首要任务。

　　人口的城市化，背后是工业化和服务业发展，尤其是提高个人收入水平的工业化和服务业发展，不是人为地建过于奢华的高楼大厦、高速公路、公园绿地等。

　　中国城市现在出现了一种没有百姓参与、百姓参与不起、实际是被排除在外的表面奢华，是内在空洞的钢筋水泥堆砌的“现代化”景象。这个政绩工程，实际在阻碍真正可持续的城市化和经济增长。