闵行财政预算公开“小步慢进”

　　东方早报记者 柯智华

　　今天上午，上海市闵行区将结束为期三天的“2010年区部分预算初审听证会”最后一个项目听证。

　　财政预算听证，是财政预算公开的其中一步。作为在上海全市区县首创“公众参与区级财政预算讨论”的闵行区，今年是它该项三年计划中的第二年。

　　较去年12月9日举行的首次财政预算听证会，闵行区今年的听证项目由去年的2个增加到今年的5个，涉及资金共约1.9亿元，举办时间由去年的半天变为两天半（9日-11日）。

　　据闵行区人大常委会财政经济工委主任顾宏平介绍，闵行500万以上的预算项目都在闵行人大网站上公布。最终选择了其中的5个项目听证。而该次提前半个月在闵行电视台、新民晚报、闵行网站和闵行人大网站上发布了公告。据统计，共约230余人次参加。

　　这些都是财政预算听证的改进，但真正的财政预算公开还有很长的路要走。

　　“这是一个大的趋势。也是今后政府治理的发展方向。” 复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠说。

　　同去年一样，闵行财政预算听证会结束后10天内，将形成一个听证报告——该报告将提交给闵行区人大常委会，作为财政预算初步审查的重要参考，并向社会公开。

　　“去年的听证会后，今年年初召开的区人代会完全采纳了听证报告的意见。”顾宏平告诉早报记者。

　　可喜的进步

　　听证会人员主要由四方构成。

　　其一是项目陈述人，即预算项目申报部门负责人和区财政局负责人；其二是由区人大代表和社会公众组成的陈述人；其三由复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠和上海市人大常委会培训工委周梅燕等组成的专家陈述人；其四是由闵行区人大常委会委员组成的听证人。

　　听证会的流程主要分为陈述人陈述、听证人询问、各方辩论三个部分。其中，预算项目申报部门负责人往往成为众矢之的。

　　第一场听证会12月9日上午召开，听证会项目是“农业规模经营（土地）补贴”。当第二个陈述人闵行区财政局副局长周国强陈述后，周梅燕立即感觉出了明显的变化。

　　“去年闵行区财政局基本上是帮助项目申报部门解释项目，但是今年财政局作为独立的一方提出了自己的意见。”去年也参加了听证会的周梅燕说，比如周国强指出，项目中的内容细化不够，政府的补贴应该直接补给农民而不是企业。

　　“财政部门就应该做到真正的独立。”周梅燕指出。

　　目前，上海市级部门预算主要采取“两上两下”的编制程序：各部门单位编报收支预算建议草案，根据财政局的要求填报部门预算收支报表和项目评审报告，上报市财政局（一上），然后财政局根据部门单位上报的预算建议草案和项目评审报告及项目排序建议进行测算审核，随后提出分配意见，将综合平衡汇总后的预算方案上报市政府审定。财政局根据市政府审批的预算支出草案确定分部门的预算分配方案，并向各部门单位下达预算控制数（一下）。各部门单位根据财政局下达的预算控制数编制正式的部门预算草案，上报财政局（二上）。财政局先将市政府批准的审核汇总后的市级预算（草案）报送市人大财经委审议，后提交市人民代表大会审议通过。财政局在人大会批准市级级预算（草案）30日内批复各部门单位预算。市直各部门应自财政局批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算（二下）。

　　参与闵行区财政预算听证会的专家告诉早报记者，由于项目繁多、各地财政局人数紧张、缺少监管等原因，使得财政局的工作往往流于形式化。

　　让周梅燕感到高兴的第二个变化发生在询问、辩论阶段，“区人大常委踊跃地抛出尖锐的问题”，而去年“他们基本没有发言”，只有社会公众一方表达了不同的意见。

　　听证会另一个显著变化是“激烈交锋，问题都有针对性。去年是没有交锋的。”苟燕楠说，“预算申报方压力非常大。”

　　一个例子是，“农业规模经营（土地）补贴”的焦点之一是——为什么补贴不直接给予农民而是给予企业——闵行区农委规定，农民出让土地经营权收益每亩每年不低于1000元。为了加快规模化经营鼓励流转，给予规模经营企业以补贴。在辩论时，一名区人大常委问道，“钱现在是直接补给企业，请问这个钱企业是怎么核算的，派上了什么用途，是不是全部冲减了租赁费用，还是作为他用。”

　　“这个补贴是间接补贴，最终是补给农民的。如果我们闵行政府不补给企业，由于企业取得流转土地是1000元一亩，那么闵行所有的规模经营农业的企业都要亏损。因此不给企业相当于简介补贴农民。”区农委副主任张国荣说。但上述区人大常委并不满足张的回答，继续追问道“既然最终目的是让农民增收，那么为什么不直接补给农民呢？”

　　“我们和区财政局商量，正考虑这么做。下个星期四我们会和规模经营的企业代表开会，提出直接补给农民。”张国荣说。而由于激烈的辩论，原本11点结束的听证会延迟到11点半。

　　“希望有人提议改预算”

　　“预算申报项目公示是基本，更重要的是透明度，即要让老百姓看得明白。”苟燕楠说，但是听证的报告并不易懂。

　　比如“闵行区公交线路补贴项目介绍”——根据是否是空调车、是否配售票员，确定了不同的每公里单价补贴标准，即：1、空调车陪售票员5.5元/公里；2、空调车无售票员5.15元/公里；3、非空调车陪售票员5.35元/公里；4、非空调车无售票员5.00元／公里。”陈述人员王敏指出，每公里的补贴价格如何计算，并没有给予具体的解释，因此无法判断是否合理。

　　实际上，正式由于缺乏更为具体的材料。使得听证会参与人员无法对听证的内容，给予一个具体的评价——该不该花，怎么花”。

　　由此，听证会“更多的是各方利益诉求的一个表达。”世界与中国研究所所长李凡说。

　　以“农业规模经营补贴”听证为例。

　　华漕农村综合管理事务中心沈进高提议，对林土和草坪应该也给予补贴（方案中，转移土地只对种粮食、蔬菜、果树、花卉等给予补贴）；人大代表、浦江镇汇中、汇南村联合党支部书记蒋才龙抱怨称，农委的产业导向朝令夕改；人大代表、七宝九星村党支部书记吴恩福指出，其一，补贴的主体应该是农民；其二，补贴条件不但需要考量亩数，且应该考量产量和收益。

　　“超越了听证项目本身的内容。如果能从深层次上的影响了相关政策的制定，那意义会更大。”一位与会者对此评价说。

　　而李凡的期望更高。他说，去年12月闵行区通过预算修正案--为修改预算提高了法律依据。但是今年1月的闵行区人代会上，没有代表提议修改相关预算。“今年的预算听证会各方面都有大幅变化，明年1月份区人代会值得期待。”

　　成绩和隐忧

　　参加去年听证的两个项目分别是“完善农村养老保险，提高农民养老保障水平”和“养老机构收住本区户籍老人补贴项目”。

　　据顾宏平介绍，最终形成的听证报告意见是增加浦江农保和给予更多社会养老机构以补贴。最终，今年1月份的人代会上，完全采纳了上述意见。“农保最终共增加了约200万元，此外更多的社会养老机构享受到了补贴。”

　　不仅仅如此。

　　据与会的专家介绍称，有多份听证报告在听证会时缩减了申请的金额。以公交项目为例，据我所知就减少了一个4000万的项目。最终体现在听证会上的“闵行区公交线路补贴项目介绍”预算金额是8000万元。

　　“听证逼着部门去编好预算报告。”上述专家说，“听证的目的不是为了找出问题，而是为了使预算更为合理。”

　　“希望今后将作为一个常规性的项目。”一名参会的、但不愿透露姓名的区人大代表说，“目前，公共财政预算监督还有不到位的地方，闵行区在探索中。”

　　据悉，2007年7月，正在进行相关课题研究的蔡定剑在和闵行区区委书记孙潮商量之后，确定将一整套预算改革的试验落在上海闵行区，而更技术性的改革设计则交由财政部财政科学研究所负责。