拆迁条例应该怎样修改

　　乔新生

　　北京大学5位教授上书全国人大常委会，要求废除2001年颁布实施的《城市房屋拆迁管理条例》，引起各界关注。他们的观点代表了学术界很多学者的心声。自从我国《物权法》颁布实施之后，法律与行政法规之间的矛盾经常被学者所诟病。北大学者以这种特殊的方式，表达学术界的意见，其勇气可嘉，行为堪称典范。

　　我国《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。这项规定的初衷在于把政府征收拆迁行为限定在“法律”范围之内。可是，就在《物权法》实施前夕，全国人大常委会修改《城市房地产管理法》，规定城市房屋拆迁的“具体办法由国务院规定”。为了贯彻落实这一法律规范，国务院法制办等有关部门曾经起草城市房屋拆迁的行政法规。但由于立法者始终找不到国家利益、集体利益和个人利益之间的平衡点，所以，行政法规迟迟难以出台。

　　笔者认为，破解难题的关键不在程序上，而在立法的视角和切入点。我国《物权法》规定了征收和拆迁两种行为，政府“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。在这一法律规范中，既规定了征收土地的行为，也规定了征收单位、个人的房屋及其他不动产的行为。可是，在现实生活中，行政机关并没有区别对待，而是把土地征收与房屋征收混淆在一起，结果导致居民的利益无法保障。根据法律的一般理论，土地的所有权归政府，政府可以征收土地的使用权；房屋所有权归单位或者个人，所以，政府出于保护公民财产权利的考虑，应当慎重使用征收条款。在现实生活中，只有“为了公共利益的需要”，政府才能征收单位、个人的房屋及其他不动产的。所以，只有明确公共利益的范围，才能有效地约束政府的征收行为。

　　但遗憾的是，在学术界起草的有关法律文本中，对公共利益缺乏必要界定，甚至有学者认为，公共利益是个不确定的概念，政府可以行使自由裁量权。这样的逻辑思维方式把公民的财产权利置于危险境地，政府随时可以“公共利益的需要”为理由，征收单位或个人的房屋及其他不动产。在笔者看来，政府在征收单位、个人房屋及其他不动产时，必须有明确的“法律”规定，在规定不明确的情况下，政府只能征收土地使用权，而不能征收单位、个人的房屋及其他不动产。

　　由此又会产生新问题。当政府征收土地使用权后，如何处分土地上的房屋及其他不动产呢？其实，处分土地上的房屋及其他不动产有两种方法：一是所有权转移，通过购买或赎买的方式，将单位或者个人的不动产购买过来，然后再进行处分；另一种则是直接向所有权人支付价款，然后进行拆迁。国务院制定的行政法规，须在明确征收与拆迁概念的基础上，对拆迁主体作出明确的规定。

　　如果政府“为了公共利益的需要”，必须拆迁居民的房屋，那么，政府必须首先办理土地使用权征收手续，向土地使用权人支付土地使用权补偿金。如果政府征收房屋所有权之后，没有改变其用途，那么，还应该向房屋所有权人支付购买房屋的所有权价款。如果政府征收房屋之后进行拆迁，那么，必须向房屋所有权人支付房屋所有权的价款以及拆迁安置补偿费用。无论政府是否保留房屋，都必须有明确的“法律”依据，在没有明确法律依据的情况下，政府既不能征收居民的房屋，也不能强制拆迁。

　　现在，房屋拆迁的频率越来越快，拆迁所引发的社会矛盾越来越突出。今后政府应当减少房屋征收行为，不再强制拆除居民的房屋。如果城市规划修改，必须重新开发，那么，政府应当将城市规划修改方案张榜公布，接受社会各界的评判。城市规划方案经法定程序批准之后，政府应当面向海内外招标投标，并且向开发商说明土地的用途以及地上建筑物的详细情况。开发商在投标的过程中，应当考虑到处分地上建筑物的成本。如果开发商愿意以购买的方式，购买居民的房屋，那么，拆迁问题自然解决；如果开发商愿意以补偿的方式，向居民支付有关价款，那么，双方应当平等协商一致，签订拆迁协议。政府既不能参与谈判，更不能制定拆迁补偿的标准，而应该随行就市，让房屋所有权人自行做出判断。

　　总而言之，应当把房屋拆迁行为看作是一个民事行为，不应该在城市房屋拆迁管理条例中规定拆迁补偿的标准，因为那样就意味着把被拆迁人讨价还价的主动权拱手让给了拆迁人，被拆迁人无法从房屋价格上涨中获取任何收益。只要改变立法观念，调整立法思路，就一定能制定出人民满意的行政法规。

　　（作者系中南财经政法大学教授）