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社科院专家:国进民退不是国策 改革开放没变

来源:中国青年报
2009年12月14日15:29
  近一段时期以来,“国进民退”现象广受关注,议论纷纷,疑虑多多。因此,对这一现象需要客观观察,理性分析——

  近一段时间以来,“国进民退”的现象广受关注,社会各界议论纷纷。那么,到底是否出现了“国进民退”?如果真的出现了“国进民退”现象,那么它到底是 全面性的,还是选择性的?它到底是一种持续现象,还是一种暂时现象?它的背景和成因是什么?它的出现是好是坏?如何正确理解和对待这些现象?所有此类问题,都有必要一一辨析。

  目前出现的是选择性的局部“国进民退”现象

  我国的“国进民退”现象确实存在,但发生在一些选择性的领域,并没有发生在全部行业。即便在这些选择性行业,也不是全面的“国进民退”。因此,我们可以称之为选择性的局部“国进民退”现象,而非“普遍性的全面"国进民退"”。发生了“国进民退”现象的主要无争议领域是钢铁、化工、房地产、邮电、航空业、奶业等多个行业。有争议领域首先要数煤矿业。最近对煤矿业“国进民退”的争议和讨论较多。争论的主要分歧之处在于认定煤矿业这个行业是否真的出现了“国进民退”。总体上存在两类看法:一类看法认定存在“国进民退”,主要体现是山西私人煤炭业主被集体驱逐,以及内蒙古欲效仿山西的做法。学界对这种“国进民退”现象表示担忧;另一类看法由山西省政府为代表,他们通过不同渠道,反复澄清山西煤矿业不存在“国进民退”现象。无论这两种看法孰对孰错,不影响我们对“国进民退”现象的判断,即是有选择性的局部“国进民退”。

  “国进民退”不是我国国策

  由于2009年“国进民退”现象明显增多,有些人开始怀疑“国进民退”是否已经成为一项中央的战略或者政策。根据我们的观察,包括十七大文件在内的现有文件和部门官员讲话,并没有迹象说明中央提出了一种“国进民退”的战略或者政策。现在发生的“国进民退”现象,往往是一些具体部门、地方政府和特定国企的行为。由此可以判断,中央的改革开放大政方向并没有改变。不能因为选择性“国进民退”现象增多而否定我国的改革开放大政方向。

  国资委在2006年确立的是国有企业“有进有退”的战略,不同于“国进民退”战略。2006年底,国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,把2010年明确为国企重组大限。根据国资委的构想,国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力,包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。这一领域国有资本总量增加、结构优化,一些重要骨干企业发展成为世界一流企业。其中对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业,国有资本应保持独资或绝对控股;对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业,国有资本保持绝对控股;对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业,应加大改革重组力度,引入非公经济和外资,推进投资主体和产权多元化。国资委还构想,国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力,包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。

  对照其目标和结果,国资委的“有进有退”战略在近几年取得了较大的成功。2009年《财富》世界500强排行榜近日公布。中国共有43家企业榜上有名,刷新了去年35家的纪录。在上榜的企业中,国资委管理的中央企业有24家,比2008年增加了5家。其中,中国石油化工集团位列第9位,这也是中国公司首次进入世界500强前十名行列。

  不过不能盲目乐观,因为排在这24家当中前十位的央企,基本上都是行政垄断型企业,比如中国石油化工集团、中国石油天然气集团、国家电网公司、中国移动通信集团等等。我国真正需要的是通过市场上打拼出来的绩效竞争巨型全球公司或者跨国公司,而非行政垄断型巨无霸企业。我国改革开放30年的经验告诉我们:市场越开放,竞争越充分,经济越繁荣,百姓越受益。

  选择性“国进民退”现象的成因及认识上的误区

  选择性“国进民退”现象在2009年频繁出现,其成因多种多样:

  一是对市场经济的原则缺乏真正的理解和把握。按照成熟市场经济国家的一般规则,应该一般性地禁止国有企业在竞争性领域的存在,只在例外状况下允许国有企业的存在,但其设立、运作、终止均应该采取立法的形式事先规定下来。也就是说,国有企业与政府一样,能够做什么、应该做什么应该事先加以列举和规定。此外,国有企业的运作要遵循辅助性原则:如果私人能够解决的事务,政府就应放开让私人去解决。也就是说,政府对私人提供辅助性的支持。

  二是对国有企业认识上有偏差。一些官员和民众认为国有制为主体就是好,误以为国有企业就是全民所有制企业,就代表全民的利益。但是,在事实上,现在很多国有企业并不是全民所有,而是由部门和管理人员事实控制和受益的,不是全民所有和受益的。如果是全民所有,那么它们既要不为少数人操控,又要体现全体人民的利益,换句话说,全体人民也确实能够从中间接或者直接受益。

  三是我国很多人受到“国家经济安全”或者“国家金融安全”论误区的影响。2001年我国加入WTO,当时承诺国内很多市场在五年内逐步放开。到现在,我国在一些领域实行国企行政垄断,在很多其他领域则面对外国跨国公司和全球公司外资企业的竞争。我国的对策是,在这些行政垄断领域继续搞行政垄断,在其他领域则通过做大国企,也就是“国进”来应对外国跨国公司和全球公司的竞争。这里还存在“国家经济安全”或者“国家金融安全”论的某些误区。很多政府官员和民众误以为只有国有,经济或者金融才是安全的。但实际上,真正更大的经济、金融安全在于真正做大、做实经济大蛋糕,通过最大程度地解放生产力来最大程度地创造财富。也就是说,真正更大的经济或者金融安全在于发展和壮大民营经济,而不仅仅是国有经济。

  四是去年以来的金融危机,许多中小民企受到直接冲击,而且是首当其冲。根据中华全国工商业联合会(2009年3月)的材料,民营企业从2008年以来存在着如下困难和挑战:第一,2008年上半年受生产资料价格上涨、汇率上升、出口退税下降等多重因素影响,民营企业生产经营成本显著上升。第二,受劳动合同法影响,2008年全国劳动争议案件较2007年增长一倍以上,企业的生产经营效率相对下降。第三,受内需不旺影响,民营企业投资和发展放缓。第四,受外需不足影响,大量外向型民营企业遇到前所未有的困难。第五,受某些金融制度政策影响,民营企业资金链受到严峻考验。第六,受行业垄断强化趋势的影响,部分地区和行业出现民营经济挤出效应。第七,受某些偏颇舆论影响,一些民营企业面临新的社会压力。

  五是部分民营企业本身还有一些不规范的行为,比如环境保护不力,矿区安全保护不力等,造成一些民怨和对行政垄断的期盼。但是其背后问题是政府在执法方面没有尽责,而且有些行业进入规则还需要改善。比如山西煤矿业近年来安全事故多,究其原因,实际上煤矿数量多,采矿量大,相应的矿难事故必然频发。此外,小煤矿容易出事故,因为小型民企不一定有充足的资金,进行矿区的安全设施建设。在这种情况下,可以对民营企业的准入要设置一个更高的资本金门槛,同时取消审批制,而改行核准制。在这种情况下,民营企业必然会通过市场化途径自行组合,它们只要具备了最低规定的核准条件,就可以进入采矿业。这样就排除了最近当地政府通过行政命令重组合并山西煤矿的做法,既能满足市场化重组合并的需要,又便于重组合并后企业更好地遵守维护矿区安全的规则。只要民营企业的资本金更大,矿区安全投入就多,矿区安全问题是能够控制的。

  局部“国进民退”现象的效应

  一些学者可能更关注“国进民退”现象可能带来的示范效应。即便未出现全面的“国进民退”现象,选择性的“国进民退”现象较为频繁的发生也会给整个经济带来一种示范效应,会向整个经济发出某种信号,使得越来越多的官员、国企和百姓视“国进民退”为当然,导致越来越多的“国进民退”现象无障碍地发生,这样一来,要求政府发挥辅助性支持作用的原则就会日渐被抛弃,“国进民退”会成为一种大趋势,这就背离了社会主义初级阶段的基本经济制度,难以健全我国的社会主义市场经济体制,难以最大限度地解放和发展生产力,我国的改革开放大业就可能会发生根本性的逆转。

  国企在一些能源、化工等领域也许可以占据行政垄断地位,但一般不可能出现国企进军房地产市场成就其新“地产王”的局面。每一个官员和百姓应该明白,国企的最终资金来源是政府资金,政府资金来源是纳税人的钱,国企拿了纳税人的钱,再通过运作筹集更大的资金,然后去买房地产,抬高房地产价格,百姓得花更多的钱去购买房地产,包括缴纳更多的税收。这种资金循环是无效率的,不可取的。

  长期全球化背景对绩效竞争型国企和民企的发展更有利

  需要指出,“国进民退”不符合全球化潮流及其带来的挑战。国企作为行政垄断企业的存在,是对市场准入设置障碍的做法,不符合WTO国民待遇原则的要求,也不符合WTO提出的贸易自由化、便利跨国投资流动和保护自由竞争的要求。对国企的补贴也需要遵循WTO的规则,否则容易遭受国际反补贴制裁。总体上看,在今后,绩效竞争型国企的运作空间还比较大,但是行政垄断型国企的运作空间可能有限。正因为如此,近年来,推进行政垄断性国企的改革成为经济改革的重要内容,刚刚闭幕的中央经济工作会议再次强调了这一点。一是后者做得越大,就越容易遭受到国际关注和打压。二是国内民营企业和消费者也对行政垄断型国企行为的垄断行为不满意。比如消费者很不满意国企搞房地产的做法,就是这个道理。三是我国政府和企业转型的目标更应该是发展绩效竞争型国企,而非行政垄断型国企。其前提是开放市场,消除行政垄断。绩效竞争型国企属于做强型国企,行政垄断型国企往往只是做大型国企。前者于国于民更为有利,后者往往更不足取。综合上述分析,在全球化背景下,当前选择性的局部“国进民退”不会是长久之计。从长期来看,全球化背景对绩效竞争型国企和民企的发展更有利,尤其是对民企最为有利。绩效竞争型国企将受到一些规则的约束,比如政府和企业转型越是深入,隐性的辅助性原则就越发显性化,它要求政府和国企只对社会和个人提供辅助性的支持作用,要求政府成为服务型政府,要求国企也不过是政府作用的延伸和补充,要求两者均真正服务于社会和个人。从这一角度看,随着政府和企业转型的深入,民企的运作空间将越来越大,行政垄断型国企的空间均将越来越小。(冯兴元,作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员)

  阅读延伸

  关于“国进民退”的几种学术观点


  目前对“国进民退”概念存在两种解释。一种是有狭义的解释,那就是为国有经济在某一或某些产业市场份额的扩大,以及民营经济相关市场份额的缩小甚至退出产业。广义的解释是政府加强对经济过程的干预。目前对于这两种解释并无分歧。对于“国进民退”是否出现、发展到什么程度,存在着不同的看法。

  一种看法是总体上的“国进民退”已经出现,其依据是国有企业除了在石油、钢铁、电信、航空、金融等行业试行垄断之外,还大幅度进军房地产业,四万亿解困资金主要投入到国有企业和大型国家项目,各地政府还大搞采矿业重组,导致地方国有经济市场份额扩大。

  另外一种看法则相反,认为没有出现总体上的“国进民退”。比如最近国家统计局局长马建堂指出,该局选取了企业单位数、工业总产值、资产、利润总额、税金总额和就业人数等指标论证国有企业和民营企业的力量对比,统计数据并不支持国进民退的趋势。经济学家周其仁教授表示过,是否“国进民退”有待考证,他认为在工业方面并未看到“国进民退”现象,相反民营企业市场占有率还在上升。

  背景资料

  国有企业“进”与“退”的方针是什么

  国有企业如何“进”与“退”,是国有经济布局调整的一个重大问题。1999年党的十五届五中全会作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,从战略上提出调整国有经济布局的重要方针,即国有企业“有进有退,有所为有所不为”。“国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的行业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”

  十七大报告对国有经济布局的调整进一步指出:“优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革,引入竞争机制,加强政府监管和社会监督。”

  原载北京日报 转自新华网
责任编辑:克伟
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