来源：中国投资
作者：赵沛楠
公共租赁房的覆盖范围远远大于目前住房保障的对象，一旦大规模推广建设，将有望实现住房供应的“全兼容”
11月28日，北京市通州区梨园镇铜牛厂公共租赁房项目开工，1000多套房源将于2011年竣工交付使用。这也是北京市首个由政府住房保障部门作为业主的公租房项目。
作为城镇住宅保障体系的重要一环，公共租赁房的发展受到社会的广泛关注。温家宝总理在2009年政府工作报告中明确提出，要加快公共租赁房的建设额。
公共租赁住房是各地目前解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者能够承受起的一个价格向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到这个城市来工作的群体。
实际上，公共租赁住房是一个过渡性的解决方法。就是这部分群体不属于低收入，但是他目前确实通过市场解决不了自己的住房困难。因此，政府提供给他们一定的帮助，过一段时间，当这部分群体有支付能力了，他们就离开公共租赁住房，到市场购买或承租住房。
厦门、深圳、北京、天津、上海、常州、青岛、广州等城市均已开始推动公共租赁房的建设工作。
铜牛厂公共租赁房项目建设方北京住总集团告诉《中国投资》，梨园项目规划建筑面积5万平方米，户型主要是一居室和二居室，建筑面积分别控制在40平方米左右和60平方米以下，其中一居室约占60%，二居室约占40%。作为北京市住宅产业化实施试点工程，将按照不低于《北京市廉租房、经济适用房及两限房建设技术导则》中规定的建设装修标准。
更广泛的覆盖范围
政府主管部门对公共租赁房的发展十分重视。一些城市已经出台公共租赁房管理办法，住房和城乡建设部正在牵头制定相关文件。
住房和城乡建设部副部长齐骥表示：“公共租赁房一旦形成制度，覆盖范围将远远大于现在住房保障的对象，可以实现住房供应的全兼容”。
今年8月1日，北京市公共租赁房管理办法开始实施。管理办法规定，公共租赁房的供应对象是“本市中低收入住房困难家庭，具体包括已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其他住房困难家庭”。这意味着，凡是达到条件的北京市保障性住房供应对象，都多了一条解决住房困难的途径。
梨园项目申请的火爆证明了公租房项目到来的必要性。北京市住房保障办公室主任程建华告诉《中国投资》，北京市已有7000多户家庭提出公共租赁房申请，多数是已经获得保障资格、正在轮候的家庭，包括一部分因为经济压力、获得了资格但一直没有购买保障房的家庭。
虽然由于公共租赁房刚刚起步，建设规模有限，对“夹心层”的全覆盖目前仅能在制度层面上实现。“我们认为，将来公共租赁房达到一定规模时，就可以和廉租房打通。租一样的房子，不同的对象交不同的租金”。国家发改委投资研究所房地产研究中心主任刘琳说，随着保障能力的提高，未来的住房保障体系将进一步简化。
比北京早走一步的江苏省常州市，将公共租赁房保障的人群定位为“家庭人均年收入低于上年市区人均可支配收入80%的无房户”，这一标准同样覆盖了目前所有的保障对象。当地已经有200多户家庭提出公共租赁房的申请，其中相当一部分是原来享受廉租房补贴的家庭。
新入职人员是关照重点
复旦大学住房政策研究中心常务副主任陈杰告诉《中国投资》，两年前，有关部门就公共租赁房开始调研时，一个重要原因就是希望通过公共租赁房“探索解决大学毕业生等新入职场人员的住房问题”。“新入职人员的住房问题是世界普遍面临的一个难题。他们虽然不属于低收入群体，但刚刚就业，积蓄少，存在阶段性的住房困难”。齐骥此前接受采访时表示，政府有责任支持他们解决住房问题，公共租赁房就是很好的方式。
常州规定，可以申请公共租赁房的新就业人员必须具备“大专以上学历、毕业不满5年、已签订劳动合同、在该市市区没有房产”等条件。同时，为了便于审核，必须由新就业人员所在单位统一向房管部门申请，不接受个人申请。
“政府为这一群体提供公共租赁房，客观上为企业减轻了负担，留住人才”，常州市房管局局长朱建文表示，目前只接受销售额500万元以上的企业提出申请，对“新就业人员”的认定标准还比较高，将来要探索与企业合作，引入企业的资金和土地，共同建设房源。
但目前政策仍有较大缺憾，北京、上海等外来人口较多的城市，大量新入职人员并非本地户籍人口。然而，受保障能力和管理水平所限，多数城市的公共租赁房仍然只保障本地户籍人口。“北京在制度设计的时候还是有户籍门槛的”，程建华说，“现在北京有户籍人口1300万人，外来人口居住半年以上的有450万，以目前的建设规模，很难放开，资格认定也有困难”。
“放开户籍限制，政府的财力一时还不能解决这么多人的住房需求”，中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌认为，住房的供应体系应该是多元化的，保障体系也应该是多渠道的，满足不同群体的住房需求。同时还可以鼓励有能力的单位搞些单位租赁房，解决新职工的住房需求。
“由于目前公共租赁房资源不够，无论是低收入家庭还是新就业人员，保障的门槛还比较高，房源布局也不够合理”，朱建文说，“因此，当务之急还是加快建设，多筹集房源”。
较低的租金标准
“租金标准不好定”，程建华向《中国投资》表示，公租房租金高了不行，如果保障对象负担不起，价格就违背了公租房的初衷；低了也不行，归根结底政府仍然希望通过市场收支平衡房屋管理、维修的支出，不可能像负担廉租房一样负担如此大规模的公共租赁房。
目前青岛市确定的公租房租金标准为“不超过市场租金的70%”。青岛市场租金大约每月20元/平方米，也就是说公租房租金不会超过14元，租一套50平方米的公租房，每月租金约为700元左右。对于当地一个两口之家或三口之家来说，这个租金还是可以负担的。
70%这一标准也被北京等许多大城市采用。在经济较发达、市场租金水平不高的中小城市，公共租赁房租金则相对较低。
朱建文告诉记者，常州公共租赁房租金仅为市场租金价格的30%左右，低收入家庭每月为3.5元/平方米，新就业人员为每月4.5元/平方米。尽管政府补贴的比例比大城市高，由于中小城市市场租金水平不高，各地政府对每套公共租赁房实际的补贴额度大约都在300—500元之间。据朱建文介绍，今后即使上调租金标准，也不会超过市场租金的50%，保障对象的负担将更轻。
目前开始试行公租房的城市大多把价格杠杆作为公共租赁房的退出机制。常州规定，承租家庭不符合承租条件但暂时不能腾退房屋的，最长可以申请6个月的延长期，在延长期内就将租金从市场指导价格的30%提高到100%，如果超过延长期仍然不退出，则按市场租金价格的1.5倍征收。尽管制度设计很好，但真正到了执行层面效果如何，尚且不得而知。
厦门市为公共租赁房制定了高于市场水平的租金，收取租金以后，政府再通过货币补贴方式，根据不同的保障对象返还30%—70%的租金。如果承租者不退出，直接停止返还30%的补贴资金即可。高于市场价格的租金会让这些家庭主动退出，有效避免公共资源不合理分配。
应吸引一流开发商
北京大学房地产研究所所长陈国强教授认为，在住房租赁市场不够完善的情况下，政府动用资源兴建公共租赁房，有一定的必要性。但从根本上讲，还是要建设合理的住房结构和保障体系，需要政府进行制度完善和创新，给开发商更多选择的空间，让“夹心层”也能买到或者租到房子。
在企业和外来务工人员集中的工业园区，“政企合建”的模式已经开始落地。目前北京市已经在亦庄开发区、中关村科技园区和顺义机场园区进行规划，通过政府与园区合作的方式，集中为他们提供公共住房。
目前，广州市已经出现开发商探索公共租赁住房模式。万科首个经济型租赁房项目———广州金沙洲万汇楼已经建成入住一年多。据了解，这里住的大多是30岁以下的年轻人，两室一厅的房子，2个人只要500元，而且因为大家年纪相近，社区活动也搞得丰富多彩。
中国人民大学制度分析与公共政策研究中心研究员舒可心认为，只要符合市场规律，政府认真监管房屋建筑过程，就会有一流的开发商参与进来，盖出质量一流的公共租赁房。毕竟这类房屋的建设也是展现企业社会责任的一种途径，使企业无形资产增加，并成为企业长期稳定的收入流。
“这个城市很年轻，人口平均年龄32岁不到，这么年轻的群体我觉得应该去租房。我们应该盖这样的房子来解决问题”。10月31日，在2009中国地产年会暨中国人居60年高峰论坛上，住房和城乡建设部住宅产业化促进中心副总工程师孙克放如是说。
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