拆迁条例的法理混乱

　　　最近接连发生的暴力拆迁事件引起舆论极大愤慨。一些法律学者提请全国人大常委会对拆迁赖以进行的《城市房屋拆迁管理条例》之合宪性、合法性进行审查，而国务院法制办尽管表示该条例依然有效，但已组织相关部门在筹备修订工作。不过在我看来，这个条例试图规范的“拆迁”，在法律层面就是不能成立的，因而整个条例根本无从修订，唯有废除一条出路。

　　过去几十年来，人们一直在谈论“拆迁”，每个城市政府都在组织大规模的“拆迁”，很多城市已经被拆迁了一个“遍”。然而，所谓“拆迁”，究竟是什么意思。拆迁，不论是以政府为活动主体，还是以开发企业为活动主体，其所针对的标的究竟是什么？

　　建立拆迁制度的那个行政法规的名称叫《城市房屋拆迁管理条例》，已经清楚地表明，拆迁的标的是“房屋”。该条例第二条更清楚地说明了这一点：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”第四条的名词解释又称：“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”

　　总之，该条例所规范的乃是对属于政府所有的国有土地上的房屋拆迁。然而，仅从汉语语义上看，“拆迁”这个词就令人难以理解：拆迁人支付了数额不菲的拆迁补偿，获得了被拆迁人的房屋，却立刻雇人把这些房屋拆除了。无利不起早的拆迁人究竟图的是什么？

　　显然，拆迁人所要获得的，不是房屋，而是房屋所占用之土地，更准确地说是房屋所占用的国有土地有期限的建设使用权。反过来说，被拆迁人损失的，不仅是房屋，更主要的是房屋所占用之土地。可以推定，他既然是这个房屋的所有人，则必然通过某种方式获得了对其房屋所占用的土地的产权。否则，他对房屋的所有权就不能成立，房屋总不可能建在空中。在现实中，房屋所占用的土地的价值远远大于房屋自身的价值。对拆迁人来说，唯一有价值的是房屋下面的土地，房屋本身的价值甚至是负的——因为还得花钱雇人来拆它、整理土地。

　　据此可以说，《城市房屋拆迁管理条例》如果坚持法律逻辑的连贯性的话，就会把自己调整的标的范围，明确为房屋及其所占用的土地。然而，这个条例却没有这样做。相反，自始至终，它都在以“房屋”作为唯一的调整对象，被拆迁人的法律身份也只是“房屋的所有人”。

　　这样的条例，完全把拆迁人与被拆迁人置于不平等地位。房屋及其下土地的产权本来都属于被拆迁人，如果有人要获得房屋，就得同时支付土地的对价（指当事人一方在获得某种利益时，必须给付对方相应的代价，编者注）。但现在，《城市房屋拆迁管理条例》却强行规定，被拆迁人可以获得补偿的只是“房屋”，而不包括房屋占用的土地。拆迁人只需补偿被拆迁人的房屋损失，而不用支付房屋所占用土地的对价。

　　当然，在现实中，拆迁补偿倒也不完全只限于房屋补偿，事实上包括了对土地的部分补偿。但这只是事实而已，被拆迁人的法律权利则因为条例的忽略、含糊而不复存在。这对被拆迁人是不公正的。这也正是拆迁引发诸多冲突的根源所在。被拆迁人根据常识、依据天理认为，自己的土地应当获得补偿；拆迁人却依靠条例只愿补偿房屋。两者具有完全不同的计算尺度，谈判的成本当然十分巨大，以至于无法达成协议。而这个时候，拆迁条例的诸多其他条款又给拆迁人提供了巨大的便利，拆迁可以轻易地变成强制拆迁，最终变成合法的暴力拆迁。

　　发生在城市的所有因拆迁而起的冲突，都可以溯源于“拆迁”概念的法理混乱。放到今天的现实中，“拆迁”的概念从法律上根本不能成立。事实上，宪法2004年修订案和2007年10月1日起实施的《物权法》已经提出了一个替代性概念，即“征收”。征收所涉及的对象就是真正具有价值的土地，而不再是根本不值钱的破旧房屋。以这个概念与拆迁相比，后者的不合理性就更为显著。并且，从法理上讲，从2007年10月1日起，《物权法》已经对政府处理城市房屋与土地的方式做出更高层次的规范之后，处理同一问题的《城市房屋拆迁管理条例》就自动失去了法律效力。

　　现在，相关立法机构唯一可以做的事情，就是宣告废除《城市房屋拆迁管理条例》。与其修订《城市房屋拆迁管理条例》，不如立即启动《土地征收法》的制定工作，尽快提交全国人大常委会进行审议。在此法颁布之前的过渡时期，让《物权法》调节政府的土地征收活动。而最高法院可以通过司法解释的方式，为解决因此而引起的纠纷提供一些细则。