从唐福珍自焚案看公民权利就是最大的公共利益

　　俞江

　　由于成都居民唐福珍自焚一案，争议多年的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的修订或废止问题，终于提上了日程。这或许将成为继孙志刚案之后，因公民之死而导致不合理的法规得到修正的第二例。作为当年因孙志刚案而向全国人大提起建议审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）的当事人之一，我不禁感慨万千。

　　自2003年我和许志永、滕彪向全国人大建议审查《收容遣送办法》以后，不少热心朋友曾通过电邮或书信方式和我们联系，其中多有讨论《拆迁条例》的。据我所知，最迟在2004年，已经有人以公民身份向全国人大递交了审查《拆迁条例》的建议书，但未见全国人大回应。那位朋友曾将建议书惠寄给我一份，可惜由于我的电脑崩溃过，已经找不出他的姓名。自2004年至今，又过去了五年，究竟还有多少人建议审查《拆迁条例》，只有全国人大知道；而究竟有多少房屋在《拆迁条例》的合法掩护下化为尘土，只有天知道了。

　　自唐福珍案发生，事情终于有了转机，不但有北大五教授联名建议审查《拆迁条例》，并且国务院的态度也明朗起来，开始积极推动修订《拆迁条例》。死者已逝，若能将无辜的房屋从推土机的威胁下解救出来，既是当政者之功德，也是对逝者最好的安慰。综观整个事件的发展，作为一名法律工作者，在拜读了多位学者关于《拆迁条例》的讨论之后，我觉得仍有几个问题需要澄清。

　　首先，《拆迁条例》这一法律形式的合法性尚未受到质疑。对于《拆迁条例》在内容上与上位法相抵触的问题，北大五教授的建议书中有过较为详细的分析，已无须赘言。需要指出的是，在没有《不动产征收法》之前，以国务院条例来规定拆迁问题，本身就是违宪的。

　　为什么呢？拆迁行为是以征收公民财产为基础的，征收与拆迁是皮与毛的关系，没有合法的征收，就不能进行拆迁。而征收公民私有财产，在我国《宪法》和《立法法》中均明确规定必须以法律的形式加以规范。我国《宪法》第十三条说：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这是非常明确地将征收公民私有财产的法律形式限定在“法律”这一范畴内。《立法法》第八条的规定更加明确：“下列事项只能制定法律：……（六）对非国有财产的征收”。（顺便一提的是，按《立法法》第八条第五项的规定，“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，也必须以法律加以规定。该条同样体现了保护公民人身自由的宪法性原则。正是从这一意义出发，当年我们才提出《收容遣送办法》是违宪的。）

　　依据《宪法》和《立法法》相关规定，可以断定，以国务院条例规定征收关系，赋予各级政府拥有剥夺公民财产权的权力，同样也是违宪的。遗憾的是，迄今为止，我们仍然没有正视建立违宪审查程序的必要性问题。现在，国务院已经开始讨论如何修订《拆迁条例》，这一进步固然可喜。不过，仅从法律理论言之，仍应考虑彻底废止《拆迁条例》，同时由全国人大起草和颁布《不动产征收法》，将对公民财产的法律保护提升到它应有的规格上去，再以《不动产征收法》为依据，由国务院制订《拆迁条例》。这样，法律关系才顺。

　　而从有限的报道来看，国务院法制办有关负责人透露，即将出台的法规名称为《征收与拆迁补偿条例》。这仍是用行政法规调整征收关系的思路，这样的结果，是以另一个违宪的法规替代已经违宪的法规，两者乃五十步与百步的关系。当然，考虑到事出仓促，废止旧条例后，必须有新条例来规范拆迁行为，也是可以理解的。但新条例绝不能再如《拆迁条例》一样，将征收和拆迁杂糅一气，而应当将两种法律关系严格区分开来。尤其是不应将拆迁等同甚至反过来包含征收，以至于政府既是征收的裁决者，又是征收和拆迁的执行者。实际上，即使将二者区分开来，把征收的裁决者身份赋予法院，鉴于我国地方法院并未独立于地方政府的现状，地方法院往往成为地方政府的命令执行人，所以，还应明确规定征收诉讼必须由上级法院终审才能生效。

　　其次，在拆迁问题的讨论中，“公共利益”的概念界定是核心问题之一。北大法学院沈岿教授在接受“强国论坛”采访时透露，国务院法制办组织的关于修订拆迁条例的研讨会上，有关人士围绕六大问题进行了深入讨论，其中第一个就是“如何界定公共利益”。而我认为，当务之急，不是如何界定“公共利益”的概念，而是应当澄清公共利益和公民权利之间的关系。

　　所有拆迁事件，都体现着一个可怕的观念，这一观念在某些政府官员的头脑中牢不可破。这一观念简单说就是，把公共利益与公民权利特别是财产权对立起来，认为公共利益理所当然地大于公民权利。最新报道的黑龙江东宁县县长任侃公然告诫“钉子户”，“不要与东宁人民为敌”，就是对这一观念最生动的注脚。

　　要说这种观念在我国也算历史悠久，近代思想家严复、国父孙中山等，都有类似的提法，只是他们说的是群体自由高于个人自由，或者国家自由大于小己自由等等。当他们说这些话时，正是国难当头，尚可理解。而现在，中国正处于和平年代，人民的最大愿望就是安居乐业。保障这一合理愿望，与国家繁荣富强和长治久安的目标是统一的，不是对立的。实际上，公民权利，包括人身自由、财产自由，绝不仅仅是个人利益问题。上面提到，我国《宪法》、《立法法》等国家基本法均对这些权利慎重保护，一个需要上升到国家基本法的高度加以确认的权利，当然已经不再是个人利益问题，而是重大的公共秩序问题。

　　因为，一方面，这些权利是一切公民赖以生存的基本保障；另一方面，这些权利得以保障也是一个国家赖以维持的基础。对于后一方面的意义，一般人往往难以理解，所以笔者不得不特别予以强调。须知，我们的国家并不是由抽象的公共利益构成的，而是由亿万个具体的公民联合而成。在此意义上说，任何国家的合法性，都来自于全体国民的信任，而这种信任渊源于国家能够为国民提供足够的保护。这种保护又主要体现在两个方面，一是对外御敌；二是对内保卫公民享有生存和发展所需之最基本的物质条件。一个国家的公共秩序，也是因为每个公民的具体权利受到保障才能得到最普遍的支持。如果某个公民的财产权可以任意侵害或剥夺，也就意味着任何公民的财产都陷入不稳定的待剥夺的危险状态中。这种格局一旦形成，就会人人自危，进而对一个国家的公共秩序、经济秩序等丧失信心，政府也会丧失公信力。直接的后果是，在政治、军事或经济危机发生时，政府将得不到人民的支持。

　　由此可见，公民权利就是公共秩序的基本体现，任何一个社会能够维持，都必须有一个基本底线，而公民财产不得随意剥夺，正是社会秩序的最后防线。因此，使公民权利得到切实保障，就是最有效地维护了公共秩序，也是最大限度地实现了公共利益，从而在更高程度和更广泛的意义上捍卫了国家的宏观利益和长远利益。那种将公民权利与公共利益对立起来，动辄以公共利益为借口，打着发展地方经济的旗号，想方设法地在公民享有合法权利的房屋上打主意，甚至大开杀戒的做法，正是杀鸡取卵、目光短浅的表现，这种做法同时构成对公共秩序和公共利益的最大伤害。而推行这种政策的地方官员，且不说其中是否有私人利益作祟，仅从把政府和国民对立起来这一点看，就是没有政治头脑，没有能力理解政治利益的官员。

　　最后，还有一个问题值得一提，据我观察，唐福珍自焚案后，尚没有法学家从专业角度认真考虑唐福珍的“违法建筑”是否真的应该被强制拆迁。当地政府振振有辞地说，唐家的房屋是违法建筑，这成为实施强制拆迁的最有利的借口。这个借口混淆视听，使人感觉仿佛唐福珍之死确有应得之处。我觉得，虽然应该关心立法这样的大事，却不能因草民微贱，就可轻忽。何况事关人命，岂能不辩？！

　　从官方报道看，唐家当初建房，占用的是集体土地，不但履行过赔付青苗费和土地占用费手续，同时与村里还有书面合同，只是多年未曾办下正式的权证。这样的建筑，只能说构不成完整的物权，但至少可以说，依据合同享有未到期的承租权吧。依据合同约定而形成的财产权仍是合法权利！这一点毋庸置疑。

　　比如，某承租人与某房主订立房屋租赁合同，承租人已将若干年租金一并缴纳，现在租期未到，房主说翻脸就翻脸，找个借口，立时就要将人赶出去。试问，世间宁有此理乎？再比如，现在人们都知道，一个人违法甚至犯罪了，只要罪不至死，该罚款就罚款，该坐牢就坐牢，警察也好，法院也好，总不能随便消灭这条人命。即使真的犯了死罪，也须经过法院依法判决，才能执行。人的生命应如此尊重，人的财产又何尝不应如此？唐家的房屋，是合法占用集体土地，房屋上的一砖一瓦都是私人所有，且不说难以构成“违法建筑”，即使是“违法建筑”，也“罪不至死”。当地政府以“违法建筑”这轻飘飘的四个字，就将如此重大的个人财产判了“死刑”，不是视私人财产权为无物，视民命如儿戏，又能作何解释？

　　可以说，唐福珍以死抗争，不仅是她个人的悲剧，而且是我们这个时代的悲剧。唐福珍一案在今天找不到说理的地方，归根结底，是因为我国的法律至今仍不承认私有财产神圣不可侵犯的原则。而同时，作为不动产核心内容的土地，虽美其名曰公有制，实际采取的是国家所有制，公民虽有房屋所有权，却没有土地所有权，再加上地方政府动辄将土地所有权说成是公共利益，以至于在所有权这一私法体系中，形成了国家所有权高于私人所有权的不平等制度。

　　实际上，国家或集体既然参与到商品经济中，就应该同样遵守私法中最基本的平等原则。所有权不平等的后果，是使公民丧失了独立性，只能依附于国家和政府。不过，最近全国律协发起的深圳宣言，主要内容就是呼吁建立私有财产神圣不可侵犯的原则，这让人们又看到了一丝希望。我相信，随着文明程度的提高，私有财产神圣不可侵犯的原则在中国终有确立的时候。到那一天，冤死的唐福珍会得到一个说法。

　　（作者系华中科技大学法学院教授）