谁来监管美联储

　　宋国友 复旦大学 美研中心副教授

　　参议员们在厌恶金融机构的"太大以至于不能倒闭"时，是否会反感美联储这样超级监管机构"太大以至于不能被监管"？

　　在金融危机阴影下，加强对美国金融机构的监管已经成为奥巴马总统当前的最大政治使命之一。也正是在其努力推动下，金融监管立法一开始便具有议题重要性，成为国会的优先立法内容。

　　不过，美国国会众议院近日通过的金融监管法案——2009年《华尔街改革与消费者保护法案》——确实是奥巴马的胜利，但更像是美联储的胜利。因为如果这一法案最终能够得以批准，它意味着美联储不仅能够很大程度上逃脱自身在金融危机爆发以及恶化等过程中所背负的诸多罪名，而且可以成功扩大自身权限，把货币政策制订权以及金融市场监管权集于一身。套用中国的情况，就是同时拥有了中央银行和银监会的双重身份以及相应的权力。

　　甚至可以毫不夸张地说，美联储将因此成为立法、司法和行政权之外的第四极权力，它所垄断的是美国经济的核心权力——金融权。这一权力极在制度上不但独立于其他三个中心，而且在很大程度上平行于其他权力中心。因为根据现行的美国法律架构，一旦获得授权，在其之上没有更高的权力。总统只可以任命美联储主席，但无法干涉其具体政策操作；国会除非再次通过立法来剥夺这种权力，否则美联储可以完全不受影响地根据自身判断来制订货币政策。

　　当然，到目前为止美联储的这种胜利只是初步的。该法案若真的要成为法律，还必须得到国会参议院的认同以及奥巴马总统的批准。考虑到奥巴马热烈欢迎这一法案的基本思路，那么最大的变数在于参议院。

　　然而，前景并不明朗。事实上，美国国内对于如何进行金融监管一直有两种泾渭分明的政策取向。一种就是目前众议院所通过的版本，认为金融危机出现的原因是金融机构的贪婪和不受监管，因此必须扩大监管机构的权限，而美联储是现成的最好的监管机构。另一种思路则认为金融危机的出现固然有金融机构的严重问题，但同时也表明美联储存在致命的失职，已经不适合继续履行监管职能，所以要改革美联储本身，通过分权将其相关权力移交给其他的已有的或者新建的行政机构。

　　这两种观点在美国国内有着激烈的交锋。伯南克以及现任财长盖特纳是前在一种方案的拥护者。作为现任美联储主席，伯南克的立场很好理解，盖特纳的支持其实也并不奇怪。道理很简单，盖特纳在担任财长之前是纽约联邦储备银行行长，这一职位恰是美联储系统决策层仅次于联储主席的第二号首脑。正是由于这一工作经历以及相应的思维惯性的存在，作为政府财长的盖特纳赞同扩大联储的权限，而不是相反。可以想象，如果是出身华尔街的保尔森继续担任财长，他无论如何也不会支持这一方案。

　　后一种方案也有显赫的支持者，有趣的是，最大的支持者恰好是参议院银行委员会主席克里斯·多德。多德不久前曾正式提出他设想的监管方案，并且得到了多位参议员的公开支持。与众议院法案形成鲜明对比，这一方案的核心为缩小联储规模，削弱美联储的监管权力，将其仅仅定位于货币政策制订者角色。

　　两种政策思路面临着抉择。现在的问题是，众议院通过的旨在扩大美联储权力的法案必须要得到参议院的同意才有可能交给奥巴马批准，而参议院负责金融市场立法的银行委员会主席恰好又有截然相反的想法。更为有趣的是，众议院方案带有深刻的两党政治烙印，是在民主党的席位优势加持以及共和党议员的全面反对下通过的。而在参议院，尽管民主党同样拥有多数席位，但提出另一版本的多德参议员不是共和党人，而是民主党人。

　　届时，参议院的投票结果是打破政党藩篱，还是难逃党派窠臼？这毫无疑问将是一个充满政治博弈、甚至是政治交换的过程。而从参议院过去在重大议题上的投票记录看，似乎要比众议院更少地体现出党派色彩。基于此，影响参议院投票的因素将更大程度地取决于这些美国立法者的自身政治理念。进一步说，参议员们在厌恶金融机构的“太大以至于不能倒闭”时，是否会反感美联储这样超级监管机构“太大以至于不能被监管”？这种对于权力垄断的深刻担忧才是美联储成为第四权力极的最大障碍。