财权事权匹配尚须改革攻坚

　　社论

　　财政部1月10日发布相关数据，其中2009年全国财政收入预计达到68477亿元，增长11.7%。财政赤字在人大批准的预算之内。另一个值得关注的数据，是2009年中央财政对地方税收返还和转移支付预计达到28639亿元，增长29.9%。

　　这表明，中央财政仍是在不断加大对地方税收返还和转移支付的力度。不过，根据2009年初的财政预算安排，2009年对地方税收返还和转移支付支出拟比2008年增31.3%。看起来，年初的安排已基本实现，但未完全落实。

　　近年来，围绕中央和地方政府间财政关系，一个被频频提及的话题是，要尽量实现各级政府间的事权、财权和财力的匹配。每每曝出某地财政的窘困，或言及当下许多地方对于“土地财政”的过度偏好，各级政府间的事权、财权和财力匹配问题，就很容易成为热议的话题。

　　应当说，这个问题是客观存在的，但也不排除其中有认识误区。正因为这个问题的客观存在，中央财政才下决心、下力气不断增大对地方税收返还和转移支付的力度。之所以说其中又有认识误区，是指若简单理解中央财政拿“大头”、地方财政拿“小头”，则只看到了问题的表面。

　　中央和地方政府间财政的“大头”、“小头”现象，是1994年开始的分税制改革的一个结果，也是中国区域经济发展的不平衡所导致。东、中、西部地区间财力差异较大，这是众所周知的，因此中央政府有必要适当集中财力加以调节。中央财政收入除一小部分用于中央本级支出外，大部分用于转移支付，最终又形成地方性财政收入。

　　与此同时，也要看到，各级政府间财权与事权、财力与事权不匹配的现象并不鲜见。一者，事权的界定本身就含混不清，由于市场与政府的边界不清，政府职责“越位”与“缺位”的问题同时存在；二者，事权不断下移、财权不断上移，进而使得事权配置与政府财力无法匹配；三者，从财税制度角度看，税制收入划分不够规范，地方税体系有待进一步建设，转移支付制度也需要继续完善；如此等等。

　　在这样的现实背景下，如何合理划分各级政府间的事权与财权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，仍是一个重大的现实挑战。财政部昨天公布的数据，表明中央正努力通过加大转移力度来改善各级政府间财权与事权、财力与事权不匹配的问题，但要理顺中央和地方间财政关系，减少各级政府间事权、财权和财力匹配的不确定性，又不仅仅是一个加大转移支付力度的问题。

　　调整各级政府间责任与支出分配，没有一劳永逸的解决方案，其中最基础的路径在于，必须针对事权安排与支出配置作出适应性的整体改革。中国正在推进服务型政府的建设，这个建设内含着两方面的要求：一是要界定清楚政府与市场的边界，厘清政府“所为”与“所不为”；二是从长期来看，政府增加对公共产品的提供，是必然的诉求。

　　这就是说，所谓要厘清政府事权，就是要对政府应当承担的责任作出更为清楚的界定。在此基础上，来调整支出方面的做法。比如，公共产品的支出重心不能只是一味下移，或可选择适当上移的安排。政府保障性住房的提供是一个合适的例子。如果说稳定楼市价格是整个社会的共同期盼，则将提供保障性住房的责任，过多（比例过大）由地方来承担，就显得有些错配。这个问题，从许多地方已经曝出的保障性资金难以保障，便可以看出一二。

　　同时，需要进一步完善分税制改革。1994年推出的分税制改革，影响深远。实行分税制，是在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限。从16年来的实践看，分税制改革也基本把握好了适度集权与适度分权这样一条基本原则。但是，分税制改革主要解决的是省级财政与中央财政的关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政的关系问题，更关键的一点就在于，在现实运行中，事权与财权相匹配的原则没能有效得到坚持。当然，要完善分税制改革，也需要通过启动行政结构的变革，来实现真正的推动。

　　另外，还要进一步建立和完善以公平为取向的政府间财政转移支付制度。作为中央政府宏观调控最为重要的制度安排，转移支付制度既是一种经济工具，也是一种政策手段。要矫正现行的转移支付制度，当着眼于实现各地基本公共服务水平的均等化，及以区域间的公平为首要目标。