农民成为农民工仅完成了“一半的城镇化”

　　苏州大学中国特色城镇化中心区域经济研究所所长、教授段进军

　　问：前不久结束的中央经济工作会议强调要“积极稳妥推进城镇化”，并提出把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。请问，城镇化就是放 开户籍限制吗？怎样才能深入推动城镇化健康发展和城乡统筹发展？

　　——浙江湖州沈良平

　　答：城镇化是指人类进入工业社会时代，社会经济发展促成农业活动的比重逐渐下降、非农业活动比重逐步上升的过程。与此结构变动相适应，乡村人口比重逐渐降低，城镇人口比重稳步上升，转移出来的乡村人口的生活方式和思维方式也逐渐向城市文明转变。

　　城镇化是人类文明进步和经济社会发展的大趋势，是传统的农业国向现代化工业国家转变的有效途径。城镇化有力地吸引生产要素聚集，成为解决就业、实现市场扩展、推进新型工业化的重要途径。城镇承接大量的农村富余劳动力，在带动农民增收的同时，也在很大程度上缓解了农村人地紧张的矛盾。城镇化还有利于实施国家区域发展总体战略，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小地区差别。

　　改革开放以来，我国的城镇化迅猛发展，经济社会结构不断优化，城乡居民生活状况得到极大改善。与此同时，也存在一些有待破解的问题和难题。

　　首先，户籍限制问题。农民成为农民工，仅仅完成了“一半的城镇化”。一般确信，城镇化每提高一个百分点，大约有1000多万农民进入城市。当前，我国进城务工人员累计已近1.4亿。但是，由于受制于以户籍制度为基础的城乡分割体制，总体呈现出“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，收入在城市、积累在农村，生活在城市、根基在农村”的特征，成为城镇化的“夹生饭”。

　　众多农民工在城镇无法扎根，严重抑制了城镇化对经济发展、消费稳定增长的拉动作用。要充分发挥城镇化的效用，有必要“煮熟”这碗城镇化的“夹生饭”，提高城镇综合承载能力，切实把已经进城的农村劳动力真正转换为城镇人口。这意味着，推进城镇化内在地包括改革户籍制度、降低落户门槛，逐步实现进城农民工劳动报酬、子女就学、住房租房和公共服务与城镇居民享受同等待遇。

　　其次，土地问题。我国农村土地归集体所有，土地所有权不能买卖，只能由国家征收征用。在现行的土地征用双轨制度下，据估算，土地补偿费和安置补助费两项之和，最高只有年均产值的15至16倍，大约相当于只补偿15年的费用。征地费用偏低，市场价格出让却一路高涨，由此产生巨额的土地租金被中间环节利益方所攫取，失地农民只好仓促地“洗脚进城”。

　　这种类型的城镇化是“不完全的城镇化”，本质上仍是以农村资源为城市发展积累资金的落后路径。为此，必须采取系统措施遏制城镇化进程中的空间失控和开发无序，注重城市空间扩张与有限耕地资源保护之间的协调，以此来确保我国的城镇化沿着健康的方向发展。

　　第三，就业问题。在城镇化进程中，始终面临着一对尖锐矛盾，即一方面大量的农民需要转移出去，另一方面城镇本身创造的就业机会却相对有限。前一阶段，在全球化的助力下，我国沿海地区的城镇化进程有突飞猛进的进展，庞大的劳动密集型产业有效地吸纳了来自全国各地的就业人口。

　　不过，随着经济社会结构的调整，解决就业问题的难度不断增大。当然，由于我国幅员辽阔、经济结构层次分明、地域差异较大，在相当长的一段时期内，阶梯式、渐进蔓延式的产业结构转移将有力地推动城镇化的全面展开，本地就业机会仍有较大的增长空间。同时，近年来城镇化的发展呈现出集聚化特点，大中型城市和城市群发展所带来的巨大资源和劳动力需求，也或多或少有助于缓解就业压力。

　　通常来说，大中小城市以及城镇间存在一个分工的问题。大城市和城市群主要聚焦高附加值产业、创意创新型产业和消费型服务业，中小城市则在劳动密集型产业发展上更有潜力和优势，现代城镇更多地扮演着商品交易、手工业制造、特色农渔园林业承载地和直接为“三农”提供公共服务的区域中心等角色。相比之下，中小城市和小城镇在资源、土地方面更为宽松，更有利于降低农村人口向城市转移的成本，也能更好地为普通劳动者创造就业机会。因而，先从中小城市和城镇入手放开户籍限制，确有必要。这在一定程度上，亦可减少大范围人口流动对特大型城市发展的负面冲击。

　　第四，城乡差距问题。毋庸讳言，城市在基础设施建设、教育、卫生、社会保障等公共产品支出以及收入分配上享有更多的便利，也能为个人提供较好的发展机会。但推进城镇化，并不意味着放任城乡差距的扩大和农村的“空心化”。新一轮城镇化，理应是城乡协调发展的城镇化。下一步，在不断提高城镇人口比重的同时，重点要关注资源分配机制的完善以及城市反哺农村、缩小城乡差距等具体措施的出台。

　　此外，在未来20年经济社会结构的战略性调整背景下，我国的城镇化仍处于快速发展阶段，数以亿计的人将陆续成为新的城镇居民。因而，在吸取过去城镇化的经验教训，准确把握城镇化的时代内涵和特征，切实解决城乡协调联动发展问题的同时，还应着力提高城市规划水平，加强市政基础设施建设，完善城市管理，全方位提高城镇化发展水平。