分层治理 实现两种制度对接融合

　　分层治理 实现两种制度对接融合

　　——关于建设横琴新区新型社会管理体制的调研报告

　　■中共中央党校课题组

　　广东是中国１９７８年以来改革开放的前沿阵地。３０年后，随着改革的深入，中国的行政体制怎样改革？中国的社会管理体制怎样建设和改革？广东毗邻港澳，可以学习和借鉴先进的体制，仍然是全国改革特别是全国行政体制和社会体制改革方面的先行先试区。并且从粤港澳一体化来看，也需要广东加快行政和社会体制与港澳的对接。因此，选一些区域对行政和社会体制进行先行先试改革，意义非常重大。

　　横琴建设新型社会管理体制的现状和挑战

　　（一）横琴新区的社会管理现状

　　 横琴社会管理基础薄弱，是典型的农村型社区管理，目前主要在以下几个层面存在社会管理问题。

　　 １．政府社会管理层面的问题。

　　目前，新区管理委员会成立不久，对未来横琴的社会管理应该管什么、怎么管和管到什么程度等问题还缺乏科学和成熟的理解；政府在社会治理中任重道远，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局还远未形成；管理职能部门承担的任务繁重而人力资源短缺。

　　２．社会服务管理层面的问题。

　　近年来珠海在文体科教方面对横琴投入不足。横琴全区只有一所区立九年制学校，暂无幼儿园。社区卫生服务中心在编医护人员７人。全区没有电影院、体育场。横琴缺乏一个普适性及长远性的社会保障及福利制度。面对复杂的社会治安状况，新建治安机构有待进一步磨合完善。

　　３．基层社会组织建设层面的问题。

　　横琴新区的社区属单一农村型社区，自组织管理的意识淡化，自运行能力弱，难以发挥社会组织应有的作用。

　　（二）横琴新区建设新型社会管理体制面临的挑战

　　１．充分放权，保障“小政府”顺畅运作，是横琴建设新型社会管理体制面临的头道难关。

　　目前横琴１０个部门要与珠海近５０个部门的业务对接，已经出现不堪重负的现象。随着横琴社会的复杂化，更多全新问题不断涌现，横琴要承担属地管理的职责，必然要遭遇权限的束缚。如何界定这种“大部制”机构的权力权限，如何有效地实现横琴新区社会管理部门与上级相关部门和平行部门的业务对接，这是决定横琴新区政府的运作、新型社会管理体制的设计以及是否回归旧体制的关键问题。

　　２．如何实现与港澳两种体制对接融合，是横琴建设新型社会管理体制面临的艰巨挑战。

　　横琴建设需要实现港澳两种体制对接融合，并不是对港澳社会管理体制的全盘复制，而是吸收先进的社会管理经验为我所用。在横琴目前社会管理体制不健全的情况下，如何构建对接的选择与转换机制是首先要解决的问题；针对横琴滞后的社会管理现状，如何分阶段、有步骤、有重点地有机吸收先进管理经验，把它逐步过渡到横琴发展中来，关系到横琴新型社会管理体制建设的根基；如何提炼、推广两体制对接融合的改革成果，则决定横琴开发的最终目的及意义。

　　３．体制破冰、实现民主社会治理，是决定横琴建设新型社会管理体制成败的关键。

　　民主社会治理是横向多元主体参与，纵向分层治理结构。横琴未来人口结构的复杂化决定了多元主体参与是横琴社会管理改革的必然，包括多元参与的制度性平台建设、为多元利益群体构建集体协商和利益协商机制等。未来横琴很多问题不再由区管委会用一竿子插到底的方式来解决，而应采取分层治理结构。

　　４．建设政府、社会组织及居民之间的沟通协调机制，将是横琴建设新型社会管理体制的长期挑战。

　　按照《城市居民委员会组织法》的规定，城市居民委员会是城市居民自治组织，从此意义上说，它属于社会组织。但在实际工作中，它却被政府“收编”。村委会、居民小组和社区居民委员会既是政府的基层组织，也是兼有自身特殊利益的社区组织，当两者利益发生矛盾时，这种社会组织往往变成失去重心的摇摆器：一方面导致政策无法在基层组织顺利执行和落实，另一方面使社区居民失去了集体话语权，导致横琴新区管委会管理层不得不直接面对单个村民的利益诉求。因此，横琴社会组织的缺位导致政府和居民之间缺少沟通协调和缓冲机制，急需开通民间通道。

　　横琴新区新型社会管理体制框架性设计

　　　 　（一）横琴新区社会事业局内设机构的设置与运行体制

　　横琴新区管理委员会设立了单独的社会事业局，作为统一的社会管理部门。目前只有８名公务员的社会事业局像是一个“大箱子”，什么东西都往里塞，并且承担了镇政府的大量职能，其内设管理机构设置不够合理。未来社会事业局的运作，既需把在社会管理事务中业务相似、职能相近的部门进一步合并，还要将内部职能细化、职责明确。

　　我们建议，社会事业局要真正履行好职责，理想的健全的架构是下设社会福利处、社会事务处、公共事业处三个大处，管理机构如图１。

　　社会福利处的职能是，建设横琴面向所有市民和特殊群体的社会保障体系，向特殊人群（残疾人、老人、孤儿、失业者等）提供各种福利。下设社会保障科、福利项目科和社会组织协调科。

　　 社会事务处的职能是，管理社会组织、促进社区自治、管理婚姻登记、丧葬、地名管理和收养登记等。下设社会组织科、跨境社会事务科和综合业务科。

　　公共事业处的职能是，促进横琴科学、教育、文化、卫生、体育、娱乐等公共事业的发展。下设人力资源科、教育科、文体科、医疗卫生科和食品安全科。

　　我们认为，必须赋予横琴新区“社会管理特区”的职能，扩大市政府“放权”范围，在横琴新区机构健全、人员充实、具备各项管理能力的前提条件下，把珠海市各个对应部门的社会事务审批、管理权限逐步下放到横琴新区社会事业局，在“试”和“闯”的过程中，稳步创新。

　　（二）横琴社会管理内部层级和社会治理模式设计

　　我们建议，实行两级制管理模式，培育社会组织健康成长，逐步建立起新型社会治理模式。

　　　 　１．两级制管理模式设计。

　　 管理层级和每个层级的管理半径成反比。在“小政府—大社会”的目标约束下，同时也考虑到信息技术的发展，在社会管理部门的层级设置上应减少层级，只设立区和镇（街道办事处）两层，在社区设立社区工作站（作为街道的派出机构，不单独作为一层管理机构）。在部门的设置上减少部门的过度细分，设立“大社会管理部门”。在新的组织层级设计过程中，梳理和处理好“条”、“块”问题，特别要做到“以业务为中心”，分类处理：面向所有市民的社会保障项目就适合以“条”的形式来管理；而面向特定群体的福利项目就更适合以“块”的形式来管理。

　　街道层面的社会管理机构的职能主要是管理某个特定的小区域，涉及更多的是一些以“块”的管理为主的社会管理职能。街道办事处作为政府的派出机构，其机构的设置需要实现同区级机构设置的对接，但对于统归区级机构管辖的事务则不必设立重复机构，不“上行下效”严格对应新区管理机构设置街道内部机构。未来街道办事处可设立社会事业所，其组织结构见图２。

　　 ２．社区和社会组织的发育、形成和建设。

　　 政府职能转变的一个重要内容，是为社区自治和社会组织的发育、发展腾出空间。而且，只有社区自治能力的提高和社会组织的发展，才能让政府转移出来的职能被承接、被更好地履行。

　　　 　我们认为，横琴新区社会组织的发展要经历以下两个阶段：“政府培育＋社会组织协助阶段”和“社会组织主导＋政府协调阶段”。

　　 “政府培育＋社会组织协助阶段”——各类社会组织数量极少，结构也不甚合理。这一阶段政府社会管理部门的主要工作是大力培育各种社会组织，并通过让它们参与服务提供、公共政策讨论等活动，提高其服务水平和质量。

　　 “社会组织主导＋政府协调阶段”——需要社会组织充分发育，各类社会组织间形成良好的协调机制，相关制度细化、完善才有可能真正实现预期目标。

　　社会管理方式转变的目标与措施

　　 （一）横琴公共事业服务体系建设的目标与措施

　　 横琴要发展以高端服务业为主体的现代产业，离不开各种高素质、高技能的人才。要建设“宜居宜业”的横琴也离不开良好的公共卫生体系和完善的文娱设施。建设现代意义上的公共事业服务体系是横琴社会管理体制的长远目标。

　　 １．建立适合横琴特殊情况的教育体系。横琴没有必要建立完备的教育体系，而是要如何在整合周边地区教育资源的基础上形成同横琴发展相适应的教育体系。逐渐建立完善的学前、幼儿和中小学教育体系，加强同周边高校的合作，建立较完善的高级专业人才培训体系。

　　 ２．建立以公共保健和疾病预防为主的“适度轻型化”医疗卫生系统。在强调公共保健和疾病预防的同时，横琴也应该适当建设优质的医院系统，以满足未来横琴２８万居民的就医需求。

　　 （二）横琴社会福利体系建设的具体目标与措施

　　 横琴的福利水平应该总体上高于珠海市的平均水平，考虑到横琴的社会经济发展刚刚起步，又不宜把福利水平定得太高。建议把横琴逐步建设成一个高于内地平均水平、趋于接近港澳水平、适应横琴的社会福利体系。

　　 １．社会福利提供主体多元化。服务提供主体的选择和提供方式，要根据具体的福利项目而定，强调结果导向、关注福利提供的质量和效率，而不要拘泥于具体的主体和方式——当然这是在刚开始的摸索阶段，取得成功经验后就应想办法把它常规化、制度化。

　　 ２．探索以“资产为本”的福利提供方式。过去的社会福利政策基本上是以“收入为本”，在具体做法上，它强调以受助者的收入为基准，补足其与基本生活标准间的差额。这种福利政策可能在给政府带来过重的福利负担的同时，也让受助者形成“福利依赖”，并产生事实上的制度性排斥。而以“资产为本”的社会福利政策则更加强调对受助者提供其“自身能力培养”的资金，同时也使其有机会分享政府减税带来的“财政福利”和就业带来的“职业福利”，避免被锁死在“社会福利”上。

　　　 两种社会管理体制在横琴社会管理体制的对接和融合

　　 “一国两制”既是珠澳同城化所面临的最大体制障碍，也是横琴新区社会管理体制创新所面对的最大优势，珠澳两地政府可以在“政府推动，市场主导”的原则下，通过政府合作、司法合作和社会事业统筹三种方式促进两种社会管理体制的对接和融合。

　　 １．政府合作

　　 粤澳合作联席会议制度在粤澳合作过程中起到领导作用，珠澳合作专责小组在执行《横琴总体发展规划》过程中也起到直接沟通珠澳的作用。我们认为，随着横琴新区管理委员会的成立以及《横琴总体发展规划》的逐步落实，有必要建立横澳联席会议制度。横澳联席会议制度不仅是落实《横琴总体发展规划》的现实需要，也是横琴新区实现双线通关之后处理横琴新区与澳门特别行政区之间种种行政事务和社会事务的未来需要。横澳联席会议制度结合两地政府公务员相互培训挂职，有利于“一国两制”在社会管理体制中的对接和融合。

　　　 ２．司法合作

　　 在“一国两制”条件下，澳门拥有独立的司法权和终审权，两地在司法领域中的合作只能通过政治协商和联合发布法律法规的方式。目前，最高人民法院与澳门特区政府签署了《民商事司法文书送达和委托调查取证的安排》、《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》、《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行仲裁裁决的安排》等法律文件。粤澳两地也签署了有关框架协议。两地政府与司法机关还需要积极推进两地立法机关在刑事犯罪、知识产权、劳动合同、家庭婚姻、社会组织管理等司法领域中的合作，联合起草发布有利于珠澳同城化建设的法律、法规和框架性协议，推动社会管理制度融合。

　　 ３．社会管理合作

　　 粤澳两地政府在社会事务领域签署了广泛的框架性协议，对于进一步推动两地在社会管理领域中的合作起到积极作用。社会管理体制不同于政治体制和市场体制，具有较大的制度适应性。珠澳两地政府在珠澳同城化的过程中，可以充分利用社会管理体制的制度适应性，遵循市场主导、政府推动和司法先行的原则进行先试先行，在居民身份、社会保障、社会组织管理等社会管理体制领域优先探索相互对接和融合的方式和方法。比如，为了适应横琴新区双线通关的需要和横琴新区发展过程中大量澳门居民会移居横琴新区的现实，珠澳两地可以据此建立双方公认的特殊居民身份制度。以居民身份制度为基础，横琴新区与澳门特区可以在社会福利、教育医疗、社会组织管理等领域进行对接，从而为建立珠澳同城融合的社会管理体制奠定基础。

　　课题主持人：陈宝生

　　课题负责人：周天勇

　　课题组成员：王越 臧得顺 刘仁胜 赵杰