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致公党:实现国民收入分配合理化 缩小收入差距

来源:搜狐财经
2010年03月01日15:33

  关于加快资产评估立法步伐的提案

  致公党中央

  2009年初,根据十一届全国人大常委会的立法规划,评估领域新一轮立法工作再次启动。评估立法不仅仅是评估行业自身的事情,而且是评估行业与经济社会协调发展,并在促进经济社会协调发展中发挥积极作用的根本保障。因此,抓紧进行评估立法,是促进我国评估行业健康持续发展的一件大事,具有非常深远的现实意义。

  一、加快评估立法符合现实需要

  在法律制度方面,尽管近年来国家出台了一些法律和行政法规,政府部门制定了相关规章制度,行业协会发布了评估准则和技术规范,但在总体上,现行评估法制建设远远跟不上评估业发展的步伐,满足不了市场经济发展的客观需要。其存在的许多缺陷和不足,突出表现在以下几个方面:

  一是过于分散且权威性不够。除了国务院颁布的《国有资产评估管理办法》以外,与评估有关的法律规定散见在公司法、证券法、企业国有资产法、城市房地产管理法等多部法律中,缺乏系统性和一致性。

  二是不适应评估业的发展。随着市场经济的发展,资产评估服务领域不断拓宽,已经远远超出了现有行政法规的调整范围。在实践中,很多本应予以规范的评估行为,由于法律没有作出相应的规定,致使评估机构和评估人员执业时无法可依。

  三是不同部门制定的规章制度相互矛盾现象比较严重。各相关行政管理部门在其管辖范围内制定评估规章时,存在以邻为壑的现象,彼此缺乏协调沟通,以至于对同一类问题出现不尽一致甚或相互矛盾的规定,令评估机构和评估人员执业时无所适从。

  因此,制定一部统一的评估法,弥补现有法律制度的缺陷和不足,并对现有规章制度进行全面彻底的清理,将评估师、评估机构及其评估活动纳入法律规范的轨道,势在必行。

  二、关于评估立法基本思路的建议

  多年来,评估立法难以取得实质进展,主要是受部门利益格局的困扰,多头管理体制已经成为评估市场分割与评估秩序难以规范的痼疾。因此,评估立法的目标之一,就是要在统一行政管理基础上,合理划分评估专业,统一评估市场准入,统一资格考试制度,统一评估准则,统一法律责任,为加强评估行业管理提供法律依据。要打破评估立法的僵局,重点解决阻碍评估行业规范发展的体制性问题,可行的思路是从评估的基本要素入手。

  (一)统一评估资质管理

  评估机构和评估人员,是评估业务的执行主体,也是评估法所约束的主要对象。2003年国务院办公厅规定了六种评估师资格,而市场发展还在不断提出新的评估需求,如果继续按专业划分评估师资格,将会出现更严重的政出多门、市场分割问题。同样,评估机构的设立及其组织形式也需要依法规范,以统一市场准入,减少各种行政壁垒。因此,在对评估机构和评估人员的管理上,必须建立统一的行政管理体制,明确一个评估行政主管部门,统一负责全行业评估机构的设立审批和评估资格管理,监督评估机构的执业情况,对违法执业的机构和人员进行行政处罚,协调评估行业外部环境,指导和监督评估行业协会工作,并制定相关的行政管理规章制度。

  (二)明确评估职业的分部门管理

  目前,各评估专业不论是企业资产、土地、房屋,还是矿业权、旧机动车、保险公估等,都有自己的专业特点和从业范围,经过十几年的发展,已经初步形成各自的框架体系,各行政主管部门都有着特定的管理要求。基于这种现实,评估立法在统一评估管理体制的同时,还应当保留各行政主管部门对所辖领域评估对象专业性的具体管理,包括评估资产的权属管理,确定专业资产的评估范围,实施评估项目的核准或者备案管理,建立专业的资产评估基础数据库,监督资产评估报告的使用情况,并制定有关规章制度。

  在统一评估管理体制的前提下,对各评估专业的评估对象具体问题分而治之,将评估主体与评估对象的行政管理剥离开来,符合各专业领域发展的实际要求,既有利于推进政府部门职能的转变,消除产生腐败的权力寻租空间,又有利于评估行业的专业化纵深发展,还有利于加强评估机构及人员之间的分工协作,实现一个机构、多种资格的目标,为推进评估机构做强做大创造条件。

  (三)确立评估行业协会的法律地位和职能

  评估业务的执行涉及到评估方法、评估技术、评估职业道德、评估报告、评估法律责任等多个方面,主要以评估准则加以规范,并实行行业自律管理。这一系列内容更多地涉及到专业技术范畴问题,而在市场经济环境中,这些专业技术问题应当主要通过加强行业自律去解决。因此,在评估机构自主执业的基础上,组建统一的评估行业协会来实施自律管理是比较可行的体制安排。行业自律管理的核心内容,是建立包括评估规范和职业道德在内的评估准则体系,并引导、监督评估机构和评估人员实施。这是规范评估行为的基本要求,也是判断评估师和评估机构执业行为是否规范的重要依据。

  在评估立法中,一是要赋予行业协会实施自律管理法律地位,使评估行业协会拟定和组织实施的评估准则,成为判断评估执业“独立、客观、公正”的专业标准,有利于界定和维护评估师、委托人、评估报告使用人等有关当事方的权利、义务和法律责任,实现权利、义务和责任的对等和平衡;二是基于评估准则体系,评估行业协会可以组织专门、专业委员会深入研究不同领域资产评估的专业标准、技术规范,建立人才培养和后续培训机制,指导评估机构完善内部治理结构和执业质量控制体系;三是明确行业协会自律监管的权力和责任,可以促进行业协会建立健全执业质量检查、自律惩戒、诚信档案管理等规章制度,既利于配合、协助行政主管部门进行监督检查,形成对评估行业的监管合力,又利于引导、监督评估机构和评估人员依照评估准则独立、客观、公正地执业。

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责任编辑:黄珂
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