中国购买美国国债只是简单机械运动

　　专访美国传统基金会亚洲研究中心研究员史剑道

　　 　美国传统基金会亚洲研究中心研究员史剑道
　　2月26日，美国财政部悄无声息地修正了其10天前刚刚公布的国际资本流动月度报告。2月16日公布的数据显示，截至2009年12月末，中国共持有7554亿美元美国 国债,与11月份相比大幅减持342亿美元，仅次于日本的7688亿美元的持有量，由美国国债最大海外持有者转成为第二大海外持有者。

　　而26日公布的“修正版”则显示，截至2009年12月底，中国实际持有的美国国债高达8948亿美元，比原先公布的数据多出了1400亿美元，比排名第二位的日本高出近1300亿美元。这意味着，中国依然当之无愧地牢牢占据美国政府第一大债权国的位置。

　　是什么促使美国财政部突然作出修正这一被高度政治化且异常敏感的数据的决定？而多出的1400亿美元又从何而来？

　　值得注意的是，就在财政部修改数据的前一天，2月25日，美国国会下属的美中经济与安全评估委员会举行了名为“美国欠中国的债务：内涵与影响”（“U.S.Debtto China: ImplicationsandRepercussions”）的听证会。听证会上，华盛顿智囊机构传统基金会（HeritageFoundation）亚洲研究中心研究员、中国经济政策专家史剑道（DerekScissors）直言：“财政部的官方统计数据几乎毫无意义，因为其采取的统计方法只根据交易发生地来判断购买者的国别。中国看似对美国国债失去兴趣的同时，来自英国和香港的交易却在翻番。来自这两地如此大幅度的交易增额，从投资角度而言，说不通。”

　　史剑道除了呼吁美国财政部加强对中国在美国债券投资方面的跟踪，还特别提及一个外界很少关注的冷门领域——中国在海外的非债券类投资与商业合同。在史剑道的牵头下，传统基金会已建立起迄今最为全面的中国全球投资跟踪数据库。这个数据库汇集了200余宗价值在1亿美元以上的中国海外投资交易，其中包括投资、商业合同和失败受挫案例三个分数据库，录入的条目涵盖了能源、矿产、交通和银行业等多个领域。就单个国家而言，澳大利亚和美国位居中国非债券投资目的国的前两位。

　　面对数目和数额正不断增长的中国海外非债券类投资，史剑道向国会建议：“首先最重要的仍应该是加强跟踪,如果有可能，美国应该开始着手对中国投资项目的规模进行实地评估。其次可以和美国的盟友进行协商，澳大利亚是中国海外投资的第一目的地国，而印度正在应对与中国投资项目一起涌入的中国劳工问题。第三，随着中国商业利益遍布世界各地，经过协商的、多边的加强投资透明度的合作将对各方都有利。中国企业也将得利于更开放、互信的目的国投资环境。”

　　史剑道的国会证词和研究报告显然引起了各方广泛的关注与重视，国会的其他委员会以及中国驻美国大使馆的官员都详细了解了他的研究。在听证举行后的一周，史剑道接受了早报记者的专访。

　　谈投资回报率没有意义

　　东方早报：你在听证会上对财政部的数据跟踪和统计工作提出了质疑，你的证词直接导致财政部修改报告数据？

　　史剑道：我在听证会上指出存在很多我们无法追溯其真正购买方的非直接交易，紧接着第二天财政部修改了数据。据我观察，他们是周五（2月26日）下午4时公布修改后数据的，这说明改得十分匆忙，其实他们应该等到下周一早上推出，这样才能有更多人关注。我个人认为他们本也有修改的打算，也许是我在听证会上指出的问题促使他们加快了修改的进程。你可以比较一下新老数据，2009年12月份中国持有美国国债的数额从7554亿美元一下上升到8948亿美元，增加1400亿美元大部分来自英国，原先算在英国名下的部分现在被划归到中国账上了。我认为目前香港持有的美国国债中仍有很大部分来自中国内地，之所以只调整了英国的部分，是因为英国的数据显然比香港更方便查证。我倒不在乎他们作出调整，令人感到不满的是，现在只有12月份的数据是调整过的，整个2009年度其他月份的数据都是不准确，这样一来造成数据前后不一致，失去了研究和分析的价值。

　　另一方面，财政部对中国持有美国非国债类的债券数据的统计也存在问题。当然他们也意识到了问题，首次事先推出了前期报告，以往都要等到次年的5月份才会公布数据。但是同样的问题又出现了，根据财政部公布的前期报告，截至2009年6月底，中国共持有美国各类债券总额是1.4万亿美元，其中包括国债、各级政府机构发行的债券以及企业债券。而百慕大，一个很小的岛国持有美国债券总额高达2000亿美元，开曼群岛竟高达到6500亿美元，这怎么可能呢？我的观点是，财政部在听证会后对数据统计进行了调整，这是一个进步，但其他很多方面的数据仍然需要进行调整。

　　东方早报：但有时候判定或者锁定最终投资者不是一件容易的事情。

　　史剑道：你说得对，这的确不是一件容易的事情。但是开曼群岛能够持有高达6500亿美元的美国债券，财政部就必须设法得到相关投资者的信息，到底是哪个国家、哪个机构在当地购买了这些债券。如果美国政府财政赤字还只是个小数目，这些资金的来源问题并不重要。我更希望可以回到财政赤字只有1500亿美元的时候，那我们就可以把这些数据统统扔掉了，没人在乎这些。但是现在时过境迁了，面对如此巨额的政府财政赤字，我们关心到底谁是这些债券的持有者，我们需要更多的信息，更准确的统计方法，财政部应该投入更多的资源去满足这个需求。

　　东方早报：在中国持有巨额美国债券、特别是大量美国国债这个事情上，中美两国的普通民众情绪都比较激动。中国人觉得不理解，这几乎等同于穷国补贴富国，美国到底会不会还债？要如何还？而在美国人中则盛行阴谋论，认为中国购买美国国债是有政治企图的，觉得美国国家安全受到威胁。而你认为，两国民众的看法都存在误区。

　　史剑道：对，是同一种误解造成两种不同的反应。两国普通民众都没有明白一个本质问题，就是中国购买美国债券不是自愿的，是一种机械性操作。如果我是中国人，没有意识到这个本质问题，我一定会非常愤怒，2.5万亿美元的外汇储备，为什么不能用在国内，改善一下医疗保健、养老保险系统。

　　但中国现行汇率制度决定了，外汇储备不能兑换成本币用于国内支出，只能投资海外。正因为如此，投资回报率高低并不重要，打比方说，假如美国国债有20%的回报率，但那又怎么样呢？情况变成了中国有3万亿美元无法在国内使用的资金，然后变成4万亿、5万亿一直持续下去，只要中国现行的汇率制度不变，这些钱就一直无法在国内使用，谈投资回报率没有任何意义。而从美国角度看来，中国一有多余的外汇储备就买债券，没有就不买，这不是一个可以选择的问题，也不是政治影响力和政治杠杆的问题，因为一些美国人无法理解这个简单的机械运动，所以他们把这看成一个重要的政治议题。

　　中国要有长远政治考量

　　东方早报：你领导下建立了迄今最为全面的中国全球投资跟踪数据库，开创了先河，填补了这个研究领域的空缺。什么时候开始这个运作项目的？介绍一下这个项目规模和日常运作。

　　史剑道：这个项目在我来传统基金之前就已经开始了。我的前一份工作是商业咨询，为伦敦的一家商业情报公司工作，目前这个公司已经不做中国业务了，专做拉丁美洲业务，他们把中国业务的部分转卖给了英国《金融时报》。当时，所有的人都只关注外国对华直接投资，这个领域的竞争也十分激烈，研究的人多了难免人云亦云，因为说来说去也就那些东西。而我却反过来做，选择了中国对外投资这个角度。最早开始的时候是1998年，那时候除了苏丹和秘鲁少数几个国家之外，中国几乎没有什么海外投资。直到2004年底，联想成功收购了IBM的笔记本电脑生产线，突然间这成了热门话题，整个情形发生了大逆转，从数据库的数据你也可以看出，正式开始统计的时间是2005年。2005年是个很好的开始，虽然当时中国的海外投资项目也不怎么多，但当年发生了著名的中海油并购尤尼科事件。后来我就换到了现在的工作，并带来了这个项目，传统基金会对此很感兴趣，于是我和几个研究助理就一起运作这个项目。我们每六个月对数据库进行更新一次，在录入新的交易同时，也检查旧的交易，看看是否有新的资料，有没有发生变化，以前的链接是否还有效。

　　这个数据库由三个部分组成，第一部分是一般投资，第二部分是商业合同，我很早之前发现中国的海外投资涉及很多很大的工程项目，我不把这些项目归为一般投资，而是单列出来。比如说，中国在尼日利亚有个60亿美元的高速公路项目，我可不想漏掉这个。第三就是投资受挫的项目，因为2005年的尤尼科项目，我从一开始就意识到失败的案例也是需要关注的重要部分。这个数据库的优势就是，每一个交易的信息源都很明确，很方便查找，且定期更新，我一直在强调投资透明度，我想这也是我们对此作出的一点贡献。

　　东方早报：对中国的企业而言，受挫的投资项目这个子数据库很有现实意义。据你分析到底是那些原因造成投资受挫？

　　史剑道：主要有三大主要原因。第一大原因是遭到投资目的国政府的断然拒绝，中海油并购尤尼科是个非常典型的例子，再比如2006年7月中国金川有色公司斥资10亿美元欲购买菲律宾的一个矿藏，菲律宾当局就直接说不卖；第二个原因是没有通过中国监管部门的批准，比如2008年9月中国国家开发银行出价100亿欧元收购德国的德累斯顿银行；第三个原因是中国企业本身的失误，第一个例子是2006年7月中国移动斥资53亿美元收购卢森堡手机运营商Millicom，当时所有人都认为中国移动会收购成功，这是一桩大买卖。出人意料的是，这个买卖失手，中国移动虽然有钱，但是他们就是不知道该如何竞标。最近的例子当然要属力拓股权收购案，中国铝业应该在合同中加入限制条款，要求对方在限定时间内转让股权，否则就撤回标书，而不是一直在那里等着，等到对方股价上升，然后对你说，我不需要你了。

　　东方早报：面对中国日益增长海外的非债券类投资，你给美国政府提出了三大应对建议。那么对于中国政府你又有何建议？

　　史剑道：首先，我觉得中国的监管部门在中国企业海外投资的审批过程中把关很严，大多被拒的案例都理由充分，在这点上可以说他们的判断力很值得称道。他们成功地阻止多宗潜在的不良交易，比如中信银行曾计划用10亿美元收购华尔街投行贝尔斯登的部分资产，那时贝尔斯登还没有破产，但这个交易没有通过中国监管部门的审批，中国国家开发银行收购德国的德累斯顿银行受阻也是很好的例子。但是中国监管部门的问题在于，缺乏明确的政策。连中国国家开发银行这样的国家级企业事先都不知道实际政策，最终自己的收购计划被兄弟机构驳回，那么其他中国企业就更加无所适从了。我认为不应该只大肆鼓励中国企业“走出去”，而应该明确告诉他们，中国政府的政策鼓励中国企业进行哪些那类投资，只要达到哪几条标准，那么交易通过审批就不存在问题。而政策不鼓励哪些投资，把具体条例罗列出来，那么中国企业和他们的外国合作伙伴事先就可以知道，如果涉及这几个方面，他们的交易通过的可能性就很小，他们自己要明确潜在的政策风险。我认为中国的监管部门应该加强政策的透明度，明确指导方向。

　　第二点，中国政府需要有一个长远的政治考量，这点我在和中国大使馆的官员见面时就直接提出来了。很多中国企业私下里跟我反映，不管他们海外项目的投资回报率有多丰厚，如果这些投资不直接在中国创造就业机会，有些政府部门就会很不满意。我理解这个做法，因为任何一个政府都是站在自己国家的立场上考虑问题。但是我想说这个做法也许并不聪明，显得比较短视。设想一下你如果为其他国家创造1000到2000个就业机会，这小小的举动就能在很大程度上减轻中国在国际贸易方面的压力，从而保护了更多中国本土的就业机会。而由此在当地积累的善意会为中国企业的投资带来很多无形的便利。否则，人们就会议论说，中国的投资不为当地创造就业机会或者带来中国自己的雇员，我们为什么要让中国的资金进来？

　　东方早报：国际社会对一些中国的海外投资尤其关注，过分渲染中国和所谓的“流氓政权”的合作。其实，很多时候，这些交易纯粹是商业利益。你认为应该如何平衡商业利益与国际舆论？

　　史剑道：这个问题可以分成两个方面讨论。首先，有些政府、政权的确不是好的合作伙伴，他们缺乏诚信，比如委内瑞拉，据我观察他们经常虚构和扩大与中国的交易。在与这些政府合作时，中国企业就要当心，因为这会损害他们自身的利益。另一个方面，就国际舆论而言，我觉得中国的确受到了不公平的对待。比如苏丹，苏丹当局目前的某些所作所为为国际社会不容，但是中国在苏丹的投资不是一天两天了，早在苏丹现政权上台以及苏丹问题成为国际热点问题之前就开始了。如果现在一味批评中国在苏丹的投资，并要求中国放弃在苏丹的投资而不给予相应的经济补偿是很不合理的。

　　就好像现在美国在要求中国支持制裁伊朗，那么中国在伊朗的商业利益怎么办呢？如果美国不给予经济补偿，而只是提要求，我认为这样的做法是缺乏诚意的。之前也发生过美国用在沙特阿拉伯的石油合同补偿中国在伊朗的某些利益损失。但是目前中国在伊朗的主要利益不是石油，而是天然气，在伊朗问题上，中美两国需要协商，美国需要拿出诚意，而不是一味提要求。以往经验看来，中国还是愿意协商的。