海南求解低水平开发泛滥之祸 行政区划将洗牌

　　海南行政区划生变：六大功能组团或将推出

　　核心提示：海南拟将该省规划为北部、南部、中部、东部海岸、西部及海洋组团六大功能组团，以便突破现有行政区划限制和条块分割的体制障碍。

　　“假设未来5～10年，海南人均旅游收入接近三亚水平，到2020年，海南旅游总收入占GDP的比重将达到40%，全省GDP将超过4900亿元，人均GDP将超过50000元，即在全国处于较高水平，将赶上广东、浙江等发达地区水平。”

　　3月17日，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林向本报记者勾勒出国际旅游岛建设的美好远景后也表达了自己的担忧：由于城乡间体制分割，海南省农村的旅游、土地等潜在资源优势远未发挥出来。同时，在18个市县加一个农垦的区域行政格局下，各个市县都具有一定的资源开发自主权和管理权，造成低水平开发，城乡资源互补性也没有体现出来。

　　“建立国际旅游岛就是要以资源整合和资源价值最大化为目标，打破与此不相适应的体制束缚”。迟福林表示。

　　事实上，在“省直管县”探索上已形成独特模式的海南，行将借力国际旅游岛建设，在“省直管县”方面再领风骚。

　　本报获悉，经调整补充后，《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）》（送审稿）（下称《规划纲要》）静待国家发改委审核批准。

　　据本报掌握的《规划纲要》显示，海南拟将该省规划为北部、南部、中部、东部海岸、西部以及海洋组团六大功能组团，以便突破现有行政区划限制和条块分割的体制障碍。

　　迟福林建议，海南要打破分散的行政区划体制，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》中提出用10年左右的时间，即到2020年第三产业增加值占地区生产总值比重达到60%，城乡居民收入达到国内先进水平。“实现这一目标的关键在于，海南要按照一个大城市思路推进城乡一体化的体制机制创新。”

　　六大功能组团

　　行政分割之弊，已经成为影响海南旅游岛持续发展的掣肘。

　　“你会发现陆地面积只有3.54万平方公里的海南，各市县面积虽不大，相隔不远，但旅游项目雷同。”海南省一家旅游公司总经理向本报表示，重复建设、各自为政已经成为目前旅游业发展的瓶颈。

　　在建设国际旅游岛之际，海南尝试突破。而《规划纲要》给出了解决方案的雏形。

　　按照设想，北部组团包括海口、文昌、定安、澄迈四市县。《规划纲要》要求海口发挥作为该省政治、经济、文化中心功能和旅游集散地的作用，加快工业和城镇化步伐，带动周边地区发展。而此功能区重点发展文化娱乐、会议展览、商业餐饮、高尔夫休闲、金融保险、教育培训、房地产等现代服务业和汽车制造、生物制药、食品加工、高新技术产业。

　　三亚作为海南省主要的旅游资源地，《规划纲要》要求以它为中心、包括陵水、保亭、乐东三市县的南部组团重点发展酒店住宿业、文化娱乐、商业餐饮、体育休闲、康体保健等产业。同时根据市场需求，适度布局建设主题公园，培育一批文化节庆、会展活动和体育赛事。

　　海南省的工业基地主要集中在洋浦开发区。《规划纲要》也对海南省西部做了功能定位。

　　“包括儋州、临高、昌江、东方四市县以及洋浦经济开发区的西部组团，要依托洋浦经济开发区等工业园区，集中布局发展临港工业和高新技术产业。”一位参与《规划纲要》修订的专家介绍，海南要把儋州建成海南岛西部区域性中心城市，同时在此区域内，规划建设东坡文化园、森林公园等主题公园，发展探奇旅游、滨海旅游等，逐步建成为山海互动特色的旅游目的地。

　　体制改革更重要

　　在海南政府勾勒出的六大功能组团的蓝图上，迟福林也有自己的思考。

　　“以资源整合、优化配置为重点的城乡一体化，实现‘全岛一个大城市’发展，既需要体制机制的创新，又需要在城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策等方面实现突破。”

　　迟福林表示，要通过相关市县的行政一体化，在同一个行政区内统一安排产业政策，扶持城乡优势产业发展，延伸城乡产业链条，培育具有较强区域竞争力、反映地方比较优势的产业集群。通过城乡规划与区域规划高度统一，形成大城市、中等城市、小城镇优势互补，组团式发展的空间格局。

　　他所在的中国（海南）改革发展研究院研究团队还给出了推进海南城乡一体化进程两步走路径：“在组建五大旅游经济功能区之后，再打破18个市县的行政区划体制，形成‘省下辖五大区域性中心城市’的行政格局。”

　　该团队建议，按照空间毗邻、资源互补、容易实现组团式发展的原则，以三亚、海口、儋州、琼海、五指山为中心形成五大旅游经济功能区，作为经济一体化、社会一体化、行政一体化制度建设的平台。在全省的统一部署下，设置相关协调机制，在五大功能经济区建立城乡一体化的基础制度：建立高规格的全省城乡一体化管委会，负责全省城乡一体化改革试验的总体协调；组建五大功能经济区城乡一体化管委会，负责各自区域内跨市县资源整合、开发相关事宜。

　　在五大功能经济区经济社会一体化程度比较高的情况下，在管委会的基础上组建中心城市政府机构或区级政府机构，突破省管市县格局，最终形成全岛行政一体化的新格局。

　　迟福林把突破口寄托在海口和三亚这两个海南明星城市上。“发挥海口省会城市经济相对发达的优势，争取用3～5年的时间，在推进文昌、定安、澄迈行政一体化方面率先突破。发挥三亚国际旅游城市的优势，以市联县，统一三亚与陵水、乐东、保亭四个市县旅游资源开发，在以旅游业国际化带动城乡一体化的体制安排上率先走出一条新路子。”