《住房保障法》角力：财政投入未决

　　3月，深圳曝出“豪车门”，桃源村经济适用房车库停有大量豪华车，经适房入口与出口的制度窟窿，再次摆上台面。

　　当经济适用房寻租变成公开秘密，“夹心层”寄望于正在起草中的住房保障法。这部法律能解决中低收入者住房问题吗？

　　《住房保障法》于2008年11月被列入11届全国人大常委会五年立法规划，住房城乡建设部负责该法起草工作，并于2008年底委托清华大学法学院和深圳市房地产研究中心分别起草该法理论版和实践版建议稿。

　　本报记者采访了多位参与《住房保障法》理论版和实践版起草工作的专家。

　　在住房保障法共有产权方面，目前起草组尚在酝酿购买者在贷款上的突破，“如果政府和个人对在产权上半开的话，我们希望个人50%产权中，或还可以贷款六七成，让更多真正符合条件的人有保障房住。” 参与《住房保障法》修订的清华大学副教授王洪亮表示。

　　“只有江苏淮安做法相对完善，酝酿中的住房保障法吸收了淮安模式优点。”王洪亮说。

　　各地聚焦于共有产权住房，“淮安模式是否值得推广？”这一命题同样进入舆论漩涡。

　　淮安模式辨析

　　“草案中，我们拟定的共有产权保障房，其价格和比例有两种算法。”王洪亮透露，一个是在标价上按各地商品房的价格打折，购房人实际出资额与房价总额差价为政府出资；另外一种是在初建阶段，政府和个人就以资金或土地等投入拟定好比例。前一模式，实际上就是淮安模式。

　　王洪亮透露，这些做法都不是一刀切，各地可以选择。

　　参与《住房保障法》前期起草工作的北大法学院教授王锡锌分析，要从源头上斩断寻租之手，关键在于压缩经济适用房获利空间。共有产权制度就致力于解决这一问题。

　　淮安模式并不复杂，简而言之，即是指对于政府和个人合买一套房。

　　淮安政府将经适房划拨土地变为出让土地，住房价格执行政府指导价(一般低于商品房价格5-10%)，按购房人和政府各自的出资比例构成共同产权。而比例主要分为政府和个人 5：5和3：7两种。

　　举例而言，100万的房子，如果个人和政府股份比是7：3的话，个人只需出70万购买。但是如果个人想出售，其时房子市价涨到200万，个人则需将政府股份所值的60万退还给政府。

　　原来的经适房及保障性住房的退出机制，就是原购房人退出时，把政府给予的优惠返还给政府。而各地执行政策和力度都不相同。淮安共有产权房的退出机制为：个人可以购买政府产权部分形成完全产权，个人也可以直接通过市场转让，按比例与政府分成收益。

　　王锡锌认为，实行共有产权制度之后，经济适用房投机空间缩水，监管难度将大为下降。

　　全国两会时，全国政协委员 江苏住建厅厅长周岚带去了一份，《关于总结推广共有产权住房制度、提高购房人支付能力的提案》。希望全国推广淮安模式。

　　江苏省住建厅信息显示，在共有产权方面，江苏目前多个城市已经进行了尝试，全省已经有1.17万户困难群体通过共有产权获得了住房保障，接下来江苏将推广淮安模式。

　　但参与《住房保障法》起草工作的中国政法大学民商经济法学院教授王涌认为，共有产权只是技术上的设计，用一种计算方法明确了政府和购房者之间的利益分配，但是并不是根本性的制度创新，现在经适房的问题出在购买资格甄别机制上，共有产权也无法解决资格审查这一问题。

　　是否适合大城市？

　　同样有声音提出，淮安模式不适合各地，尤其像北京、上海这样大城市。

　　淮安房管局局长绍明表示，“有北京专家提出，北京经济适用房卖五六千，同地段房价是一二万，那就是30%的比例，事实上和淮安模式差不多的效果，但是我认为，关键不在这里。”绍明分析道：“越是高房价的城市搞传统经适房，其差价和牟利的空间就越大，如果实行共有产权房，还是杜绝了将政府产权据为己有和倒卖牟利的空间。”

　　此外，还有观点认为，在上海、北京即使是3：7，每平方米1万元的价格也是低收入家庭负担不起的。因此，在这些城市还是要用经适房来保障。对此，绍明指出，不能孤立地搞住房保障，“让房价合理、绝大多数家庭通过市场能买到合适的住房才是硬道理”。

　　“对于全国推广，或者说进入立法程序而言，难度还是存在的。”王洪亮称，“比较麻烦的是：对于政府分成的正当性的论述，有没有与民争利？二，同时和行政法、民法、物权法有冲突；第三，实践中目前有出现问题。”

　　事实上，不管进程如何，各地针对共有产权，亦有不同的尝试。

　　例如，上海在2009年11月启动的首批经济适用房申购中，虽没有明确使用“共有产权”之名，但首批试点的三处房源位于徐汇、闵行两个区，其每平方米销售基准价在4800元-5200元之间，但购房者获得“有限产权”：三处房源取得房地产权证5年后，购房家庭转让经济适用住房的，转让的总价款个人拿70%，其余30%上缴政府。

　　北京在2009年启动的南苑棚户区改造中曾尝试采用产权共有的方式。对于一些非常困难的家庭，其补偿费仍买不起安置房，其做法为，与政府共有一套安置房，政府产权的部分，购房户向政府上缴每月租金。

　　《住房保障法》还有多远?

　　要让这部法律真正发挥作用，中国政法大学王涌认为最根本的制度设计还是要确定地方政府应承担住房保障的法定职责。

　　在住建部第一次召开《住房保障法》起草工作座谈会上，王涌就提出草案中应规定：地方政府将土地供应和财政收入的一定比例投入住房保障建设。

　　然而政府方面就担心规定得太死无法操作，加之无配套措施，没有将其建议纳入草案之中。

　　不能在草案中规定具体的政府投入比例，王涌转而建议由上级政府确定下级政府每年用于保障房建设的土地供给和财政收入。希望能通过更高的权力部门为下级部门确定比例的方式，让其在执行过程中具有强制力。

　　然而这一折中方案也未能列入草案之中，“目前来看的话，法律硬度不够”。王涌不无遗憾。

　　在住房保障的资金来源方面，《住房保障法》建议稿实践版起草人深圳市房地产研究中心法律所所长王玉国介绍，现在的草案中是要求地方政府将住房保障这笔钱列入地方财政预算，规定地方政府要向地方人大汇报保障房的建设、经费使用情况,加强人大对地方政府在保障房建设方面的监督。

　　王玉国认为这条如果实施，有助于确保住房保障的资金来源，但是这一条是否能够留下来也是未知，“希望可以保留吧”。

　　为了扩大资金来源，此次草案中还规定将住房公积金投入保障性住房建设。

　　王涌指出,2008年中国住房公积金沉淀资金有4000多亿，此次将其纳入住房保障体系中，将盘活这笔沉淀资金，也有助于实现住房保障资金来源多渠道。

　　“但是将住房公积金的受益范围扩大到没有缴纳住房公积金人，对于缴存住房公积金的人而言，其合理性何在？”这是目前制度设计中无法回避的一个尴尬的问题。

　　王玉国说，为解决这一问题，目前立法倾向是对符合住房保障对象，同时自己又缴纳住房公积金的，给予更加优惠的措施。

　　此外，草案中为促进地方政府建设保障房，还将保障房建设列入政绩考核当中。

　　“虽然现在草案中引入了政绩考核机制，但是如果是上考下，那还是没什么用。” 参与《住房保障法》前期起草工作的北大法学院教授王锡锌认为，只有加大民意考核所占的比重，让当地百姓可以监督，政绩考核才有望真正发挥作用。

　　法律以及法律之外的问题

　　王玉国透露，目前《住房保障法》已经在住房和城乡建设部内部由住房保障司转交给法规司审查，但是法律的出台还要经过国务院的审查，以及全国人大三次审议。

　　王涌说，如果要让法律“有硬度”，就要在法律中确保各级地方政府将土地、资金投入住房保障建设，然而这样就等于宣告了土地财政将很快结束。

　　在一些地方政府，50%财政收入都仰仗土地财政，这一制度设计将彻底破坏了地方政府运转机制，伴随而来将是对政府财政收入的大手术。

　　对地方政府而言，如果这样做，阵痛将无法避免。问题是，政府会自己对自己开刀吗？

　　这已经超越了《住房保障法》解决的范畴。

　　在王涌看来，目前解决居民住房问题，包括此次立法，采取的方式还是增加政府建房的比例，但是政府的效率客观来说是低下的。要从根子上解决居民住房难的问题，需要改变目前住房供应主要依靠商品房的单一化模式。

　　他指出，上个世纪九十年代的房改文件曾提出了政府建房、合作建房、个人建房和商品房并举的住房供应多元化模式。然而因为后来的商品房开发中，地方政府受土地财政的驱动力推动，在依靠商品房供应住房的单一道路上越行越远，其他的模式都逐渐式微。

　　政府的逐利选择之下，我们错过了解决住房问题的良机，政府目前已经对商品房单一模式产生路径依赖，“我们回不去了”。