三峡移民民生启示 “越搬越穷”移民怪圈不再重复

　　三峡工程成败的关键

　　建设三峡工程，根治长江水患，发挥其巨大的电力、航运效益，造福中华民族，是国人的百年梦想。至上世纪八九十年代，经过数十年的反复论证，党和国家决定兴建三峡工程。三峡工程历时长久、工程浩大，尤其是水库淹没区涉及两个省市、20多个区县， 上百万移民需要避让搬迁、重建家园。这项工作能否顺利实施，成为三峡工程建设成败的关键所在。

　　历史的教训不能忘记。新中国成立以来至上世纪80年代，全国已修建大小水库8.6万多座，移民超过1000万人。由于对水库移民的复杂性认识不足，偏重于生活安置，忽略生产安置，加之补偿标准偏低，造成许多遗留问题。上千万移民中，安置较好、生活稳定的仅占1/3，有的越搬越穷，温饱得不到解决，成为不安定因素。

　　重庆市移民局局长王显刚说：“三峡工程移民数量之巨、持续时间之长，世界水利工程史上无先例可循。”为了探索一条有利于移民、有利于国家的安置新路，中央决定先期启动三峡工程移民试点工作。三峡工程上马后，国务院又于1993年发布《长江三峡工程建设移民条例》，明确提出“国家在三峡工程建设中实行开发性移民方针，多渠道、多产业、多形式、多方法妥善安置移民”，承诺“使移民的生活水平达到或者超过原有水平”。

　　如今，17年过去，承诺变成了现实。三峡库区搬迁移民127万，2008年城镇移民家庭人均可支配收入、农村移民人均纯收入分别是1996年的3倍、2.6倍。“越搬越穷”的水库移民怪圈终于不再重复，其经验值得认真总结，更值得大型工程移民借鉴。

　　安置政策不断修正完善

　　根据初期移民规划，三峡移民总量为113万多人，其中农村移民安置以就地后靠、当地解决为原则，集镇迁建则严格控制标准和规模。然而进入大规模搬迁期后，一些与实际不符、影响移民安置质量的情况逐渐显现。

　　国务院三峡工程建设委员会(以下简称三建委)原副主任、重庆市原副市长甘宇平介绍，农村移民安置容量不足、工矿企业搬迁后效益难显等问题很快暴露出来，“三峡库区山高坡陡，人多地少，水库蓄水后大量耕地将被淹没，如果强求就近后靠，土地容量严重不足，将影响移民安置质量；库区多数企业规模小、竞争力差，搬迁后相当部分将亏损”。

　　“为此，中央先后进行了政策调整。”甘宇平说，1999后，鼓励更多农村移民出县、出省(市)安置。至今，库区已经外迁移民20余万人；同时，加大库区搬迁工矿企业结构调整力度，绝大多数企业实施了关闭、破产、重组。

　　此外，由于规划移民总量是按土地面积概算而来，实际上新增农村移民10多万需要安置，致使部分农村后靠安置的移民人均土地偏少，在迁建新址建房困难。还有涉及不少百姓生计的政策需要作出调整：移民安置持续十几年，移民为满足基本生活需要，合理增建的住房未予补偿；水库蓄水后形成124个水中孤岛，岛上群众急需适当安置；蓄水后，库周群众出行难问题超出预期；学校、医院迁建后存在资金缺口……

　　为了保障移民利益，2006年，国务院三建委决定调整移民安置规划和投资概算，在原有投资400亿元的基础上，新增投资79.5亿元(1993年5月价格水平)，增加移民安置人口13.99万人和建房678万平方米。

　　“纵观三峡工程17年的移民路，实际上是一个不断发现新问题，修正、完善安置政策，最大限度维护、发展移民利益的过程。”参与三峡移民工程近20年的甘宇平深有感触。

　　为移民编织民生保障网

　　阵痛难免。移民工程实施10年后，随着大规模工程拆迁、建设日渐减少，曾依靠密集的移民投资拉动而一度红火的库区经济停滞甚至倒退，原有的工矿企业多在搬迁中关闭、破产，就业岗位严重不足，失业率猛增。一些区县的失业率甚至高达20%以上。

　　库区城市里大批漂亮的移民小区成了无业小区，加之最低生活补助、失业救济等社会保障欠缺，大量移民生活陷入困境；不少农村移民土地产出有限，转移就业无门。2003年前后，库区社会矛盾进入凸显期，移民上访率居高不下，群体性事件屡有发生。2004年10月，移民重镇万州还发生了数千人聚集、围攻政府的“10·18”事件。

　　针对库区移民的民生问题，近几年来，中央和库区政府加大力度，编织一张包含就业、社会保障在内的民生保障网。就业乃民生之本，中央和移民区县在振兴库区产业的同时，先后投入专项资金6亿多元，培训移民30余万人，资助4万余名移民子女接受中职学历教育，其中6成参训移民实现了上岗再就业。重庆库区还通过劳动技能培训、政府岗位扶持、鼓励自主创业等多种措施，消除了城乡移民“零就业家庭”。与此同时，国务院专门设立三峡移民后期扶持基金，移民困难群体全部纳入居民社会保险、最低生活保障等保障体系。

　　目前，三峡移民安置已经基本完成，但改善移民群众生产生活条件，增强移民群众生存与发展能力，全面解决移民遗留问题的工作仍然没有结束。国务院三峡办官员前不久透露，《三峡工程后续工作规划大纲》已完成咨询审查，正待国务院三建委批复。

　　迁建与发展相协调

　　三峡工程百万移民，不是简单的人员迁徙、家园变换，而是经济社会重构、生态环境重建的艰辛历程。在17年浩大、繁重的移民迁建中，库区坚持“在移民中求发展、在发展中求和谐”，不断调整工作重心：从搬迁先行到产业再造，从经济发展为重到生态环保优先……逐渐摸索出一条移民迁建与经济发展相协调、人与自然和谐相处的安置之路。

　　首先是库区产业政策伴随移民迁建不断调适。上世纪50年代以来，受制于三峡工程“不上不下”的论证阶段，加之三峡沟谷纵横的地理形态，库区工业基础薄弱，交通、能源等基础设施差，直到上世纪80年代仍是我国重点连片贫困区，水库淹没涉及的20个区县中，国家和省市扶贫开发重点县就达到17个。

　　在搬迁的同时振兴产业，事关百万移民安稳。甘宇平说，三峡工程开工不久，中央就把推动三峡地区发展上升为国家战略，1996年专门出台《三峡地区经济发展规划纲要》，二期移民搬迁完成后，针对库区产业空虚的新矛盾，中央于2004年编制出台了新的《三峡库区经济社会发展规划》，提出结合库区资源优势，大力发展劳动密集型为主的加工制造业，整体推进库区旅游业发展，推动特色农业产业化，还设立了为期6年、总额50亿元的三峡库区产业发展基金。

　　移民重镇万州区二期移民后一多半工矿企业关闭破产，2003年以来，在国家一系列扶持政策引导下，万州调整发展重点，先后引进山东如意纺织、江苏大全多晶硅、广东雷士照明等10多个技术含量高、综合效益好的大型项目，吸纳就业近2万人，初步形成了盐气化工、新型材料、纺织服装、食品药品、机械电子五大产业链条。

　　产业振兴为移民带来了就业、生活的门路。巫山县移民集镇曲尺乡土地稀少、贫瘠，移民群众曾不断上访，数次围攻县乡政府。2007年以来，在国家扶持政策支持下，县乡两级大量引种良种脐橙，移民生计大为改善，曲尺乡成为当地“最稳定的移民乡镇”。乡党委书记王柏林感慨地说：“没有产业这根主心骨，就没有移民的稳定。”

　　统计显示，自1992年以来，三峡库区经济总体实现了由“破”而“立”，国内生产总值年均增长17%，地方财政收入年均增长18%。本刊记者刘健　张桂林 (来源：半月谈)