来源：中国经营报
一道“二线关”，几乎让特区与关外变成“城”“乡”两重天。
刚刚闭幕的全国两会上，全国政协委员、深圳市政协主席王顺生拿出了《加快深圳特区内外一体化进程推动深圳实现科学发展》的提案，当场获得16位委员联名签署。
这个有关深圳二线关将深圳割裂的问题已经被呼吁了12年。早在1998年的深圳两会期间，就首次有人大代表与政协委员提出将“二线关”撤销的提案。但在随后的中央调研组调研后，认为其“并不影响深圳的经济发展”而搁浅。
这个被期待已久的“撤关”呼吁有望在近期获得突破。坊间猜测，已经为广东省政府同意，并已通过其递交国务院的特区扩版方案，极有可能在深圳特区成立30周年的8月获得批准，成为中央给深圳的一份厚礼。
“关内”“关外”两重天
去年5月，获国务院批准的深圳综合配套改革总体方案中，并未直接解决深圳的“二线关”问题，国务院在回复中明确提出“涉及到特区范围、土地、金融等重要专项改革，另行按照程序报批。”当时，满怀希望的深圳市民尽管有些失落，但也同时从这句话里看到了希望，这意味着困扰深圳多年的版图割裂问题，终于提上日程。
在等待国家批准的同时，深圳已经开始做一些职权范围内的区划调整。去年五六月，深圳先后在关外的宝安、龙岗划出一部分面积成立光明与坪山两个新区，直属深圳市政府管理。这是在深圳特区土地十分紧张的条件之下，试图从关外的广阔土地上，试点一种准特区的城市管理，为下一步特区扩版探路。
深圳市的总面积为1948平方公里，其中特区的面积为395平方公里。有消息称，在目前成立的光明新区与坪山新区的基础上，深圳下一步可能将宝安与龙岗两个面积超大的关外城区再分割出4个新区，加上原来特区内的4个区，形成10个左右区组成的管理格局。
当前，广东珠三角地区的土地资源已经十分紧张，深圳在这方面表现得更是突出。深圳市常务副市长许勤此前接受媒体采访时表示：“此次特区延伸的方案，主要还是考虑到深圳下一步经济社会发展和产业的合理布局，以及深圳的经济结构、公共事业和社会服务等多方面要求提出来的。”
一道“二线关”的存在，已经人为地将深圳割裂成两个差异巨大的世界。这是一条长90.2公里、高2.8米的铁丝网，从深圳市中部横穿而过，将深圳一分为二。“二线关”除了使交通在关口处形成了梗塞的瓶颈，还导致城市规划的脉络中断，甚至直接导致关内关外基础设施形成了巨大的差距。
比较突出的例子是，深圳一旦到暴雨天，关外的一些城区由于城市排水系统的落后，一片汪洋，而特区内的城区丝毫没有这个问题。
在深圳人的印象里，关外除了市政设施、城市规划落后，还有治安状况不好的情况，许多关内的市民很害怕走在关外的路上。
更为可怕的是人们的心理距离，“关外”两个字，让人感觉有一种“边塞”般的遥远感。中国城市规划设计研究院深圳分院副院长朱荣远早在多年前讨论二线关撤不撤时就曾阐述过二线关的心理效应，在人们的心里，关内、关外表现的是两种不同的价值标准，“关内”、“关外”也成了对人们身份的一种特殊的识别方式。而城市的一体化也成为突破这道心理关口的重要途径，也可能是唯一的途径。
事实上，关外对高端服务业、高技术含量产业的聚集能力非常弱，对高素质人才的吸引力更是勉为其难。综合开发研究院（中国深圳） 经济社会研究中心主任张玉阁一直关注深圳特区发展与区域合作，他一言以蔽之说：“深圳特区是国际化大都市，而‘关外’的城市化发展状况，连相邻的东莞与惠州都不如。特区内是城市包围农村，特区外是农村包围城市。”
特区立法权的“魅影”
随着市场经济体制的全面建立、经济特区特殊政策的逐步取消，经济特区和内地在政策上已无根本区别。特区之路如何走下去，成为包括深圳在内的所有经济特区所共同面对的课题。
这几年一直在苦苦寻求突破的深圳，更是有一种特区人所特有的危机感。人们发现，深圳剩下的优势中，一个是毗邻香港，另一个就是手中还握有“特区立法权”的尚方宝剑。
“但在目前的实践中，特区立法权的效用还无法发挥到最大。”深圳市政协副主席、市司法局副局长钟晓渝说，按《立法法》规定，特区法规只能在特区内实施，也就是可以变通国家法律、法规，具有创新功能的特区法规只能在特区范围内适用。这样，不仅造成具有创新功能的特区法规的适用范围太狭小，也造成特区内外执法标准的不一致，形成“一市两法”或“一市两制”，形成法规的冲突，成为政府管理和经济发展的障碍。
这种冲突，在一个小小的交通罚款问题上就被显现出来。去年5月，深圳就《深圳经济特区道路交通安全处罚条例》（草案）向市民征求意见，其中，特区内闯红灯罚款1000元等大幅度提高处罚标准的条款，就曾引发市民的热议。有市民抱怨：“同样是在深圳，关外闯红灯只罚200元，这样太不公平。”法律人士认为，要是特区立法能在全市适用，则不会引发这种矛盾。
作为全国人大授予深圳经济特区的立法权，其权限是在不违背《宪法》、法律法规的基本原则前提下，根据深圳的实际情况立法。但是，按《立法法》的规定，财政、税收、金融、行政管理、司法等立法权属于中央，这也限制了特区的立法权限。
有激进的深圳网名甚至表示：“深圳拿着这个‘名存实亡’的‘特区立法权’，用也不是，不用也不是。用的话，明知道它是没有用的，遇到问题分分钟钟影响到主政官的政治生命，一点遮风蔽雨的功能都没有，深圳曾自己给自己画了一柄‘尚方宝剑’——《深圳经济特区改革创新促进条例》，即是想自我授权‘先行先试免责’，实际是‘走夜路唱歌’，自己给自己壮胆而已，真正出了事，那就是一副纸盾牌。可是要是不用的话，全深圳人民、全国人民都对深圳特区感到失望，觉得深圳改革勇气不在，只剩下了利益分赃机制。”
观察人士认为，要是特区的版图不能扩大到全市，禀赋空间本来就有限的特区立法权，加上一道“二线关”的阻隔，政治风险与效益完全不对称，更将严重影响深圳的改革热情。
“解放”深圳：撬动珠江口东岸经济区
“现在珠三角都要一体化了，深圳特区内外还没有一体化。”深圳市社科院教授杨立勋说，“‘二线关’已经严重阻碍深圳发展了，再不撤销说不过去了。”
张玉阁认为，二线关的存在，不仅严重制约了关外的经济发展、城市规划、基础设施建设、城市管理等诸多方面的综合水平，从某种意义上说，这种“两张皮”现象甚至降低了深圳这座城市的整体竞争力，对深圳的产业转型和升级都会有限制。
去年年底，《深圳城市更新办法》正式公布，并提出“城市经营”的概念，深圳希望通过整合特区内与特区外的整个城市土地与空间，实现科学的功能分区，提升整个城市的竞争力。
在去年国务院批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》中，深圳被定位为全国经济中心城市。而在广东省的珠三角经济一体化规划中，深圳被定位为珠江口东岸经济区的龙头，以深圳为首位度城市的“深莞惠”一体化正在全力加速推进中。
深圳市副市长唐杰认为，一体化重要的因素就是它和城市功能有关。他提出，深圳作为一体化的首位度城市，作为金字塔结构的顶端，需要考虑能为最底下的城市，提供什么样的服务。深圳的组团结构就是按照首位度来划分的，形成核心区与各个不同的组团，这是世界大城市基本的逻辑、理论框架。
观察人士指出，作为深莞惠一体化城市组团的核心区，深圳需尽快解决自己区域内部的割裂问题，才能真正撬动整个珠江口东岸新的大发展。
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二线关
二线关是一个俗称，指的深圳特区与深圳市宝安、龙岗区的隔离网和检查站。
1979年，中央批准建立深圳经济特区，4年后，在东起小梅沙、西至宝安的南头安乐村，开始架设一条长90.2公里、高2.8米的铁丝网，90 多公里长的铁丝网将深圳分割成两部分：被它“网”住的395平方公里就是深圳经济特区，外面则是1500多平方公里、却与特区无缘的宝安和龙岗区。
与“二线关”相对应的就是深圳与香港交界的27.5公里长的“一线关”。在1997年之前港英当局统治香港时期，曾多次发生逃港偷渡潮。因此，设立“二线关”的一个重要目的就是减轻一线的压力，确保香港的安全。
二线关存废之争
●1983年12月 深圳特区检查站成立，主要任务是对出入特区的人员和车辆实施检查。
●1997年 香港回归后，“二线关”对于深圳关内关外一体化和城市化发展所产生的一些负面影响，开始被各界谈起。
●1998年 在深圳市两会期间，代表和委员提出撤销“二线关”的议案提案。
●2000年6月 国务院有关部门组成调研组，对深圳“二线关”调研结果是：深圳经济特区管理线并不影响深圳的经济发展，深圳经济的成功经验已充分证明这一点。
●2003年 全国两会期间，深圳再次掀起“二线关后移或者撤销”的呼声，将“二线关”外移到深圳与东莞、惠州接壤的地方或者撤销“二线关”，成为当时人们的两种设想。
●2008年1月 国务院有关部门组成的调查组前往深圳等地调查“二线关”。据称，此次调查组结论为2017年香港“普选”之前“10年之内不撤销”二线关。
●2009年5月 获批的深圳综合配套改革试验方案中，明确“涉及到特区范围、土地、金融等重要专项改革另行按程序报批”。
●2010年全国两会上，全国政协委员、深圳市政协主席王顺生拿出了《加快深圳特区内外一体化进程推动深圳实现科学发展》的提案，当场获得16 位委员联名签署。
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