经济发展方式转变是一场深刻变革

　　2010年3月23日，中国(海南)改革发展研究院在北京分别与中国经济出版社、北京时代华语图书股份有限公司举办以“”为主题的座谈会。来自国家发改委、国务院发展研究中心、中央党校、中国社会科学院、国家行政学院、中国经济体制改革研究会、清华大学等单位的政府官员、专家学者及30多家新闻媒体的代表共六十余人参加了会议。

　　1.发展方式转变正处在十字路口

　　不解决收入分配不公和公共服务保障等问题，会积累很多矛盾，影响我国实现公平和可持续发展的目标。

　　以GDP总量为目标的增长主义难以为继。专家指出，过去30年以GDP总量为目标的增长模式，受内外环境变化的约束，已经到了非改不可的地步。一是以投资主导的经济增长方式的弊端开始全面凸显出来；二是出口导向的增长模式受外部市场变化的约束难以为继。有专家指出，30年来我国投资率长期居高不下，保持在35%-40%左右，特别是2004年以来每年投资率都超过42%，远高于世界上多数国家在同等发展阶段的投资率。这种投资拉动的增长方式，快速地扩大了经济总量，解决了13亿人的吃饭问题。但到今天，我国已由生存型阶段进入发展型阶段，经济社会的主要矛盾也有了阶段性特征，突出表现在区域差距、贫富差距扩大，资源环境约束越来越强，基本公共服务不到位等。专家强调，国际金融危机使我们看到长期实行的“大进大出”出口导向模式面临严峻挑战，我国的经济增长不能长期主要建立在外需基础上。

　　经济发展方式转变基本目标是实现公平与可持续发展。有专家指出，过去发展的主要目标是追求经济总量，今天面对发展的阶段性特征和经济社会突出矛盾，需要把发展目标从追求经济总量转到公平和可持续发展上来。专家谈到，居民收入占GDP总量，2000年为55%左右，现在下降到42%左右。医疗、教育、社会保障和公共就业服务这四项支出在国家财政支出中的比重在28%左右徘徊。不解决收入分配不公和公共服务保障等问题，会积累很多矛盾，影响我国实现公平和可持续发展的目标。

　　第二次转型进程决定未来，刻不容缓。过去的发展方式，大量地消耗资源、能源，资源环境已不能支撑这种模式，必须从追求数量扩张到注重质量效益。专家指出，转变经济发展方式，需要推进第二次转型。第二次转型的实质是由追求经济总量转到追求公平和可持续发展。受内外环境变化的约束，我国已经到了转变经济发展方式的十字路口，转变经济发展方式刻不容缓。发展方式不转变，会引发比较严重的经济危险和社会风险。经济发展方式转变，要把短期和中长期结合起来考虑。今明两年对于未来5年有决定性影响，而“十二五”发展方式转变对后10年、20年、30年的发展具有决定性影响。

　　2.发展方式转变面临许多现实困难

　　重点领域和关键环节的改革难启动。比如垄断行业改革、能源资源产品价格改革、物业税改革等。

　　经济发展方式转变与追求经济短期高速增长的矛盾。专家指出，目前相当多的地方政府把追求GDP的短期快速增长作为主要任务，上了一大批“两高一资”项目，放弃这些项目就会影响GDP增速，影响财政收入。在仍然把追求GDP的增速放在第一位的想法和做法下，对转变经济发展方式多是做点表面文章，实践上还是走老路，难以看到转变经济发展方式的实际行动。调整经济结构同经济增长也是有矛盾的，要真正推进经济发展方式转变，就不能继续把保增长放在首位，就不能追求过高的经济增速。2009年反危机的实践表明，把保增长放在首位导致的是不少地方又一轮的粗放扩张，投资消费结构进一步恶化，居民收入差距扩大趋势也难以扭转。

　　重点领域和关键环节的改革难启动。党的“十七大”报告提出要加快重点领域和关键环节的改革步伐。这几年我国推进了一些改革并有所成效，比如医疗体制改革，成品油价格形成改革，完善社会保障制度等等，但是没有或者很少有重大的改革措施出台，特别是缺少对推动经济发展方式转变有重大意义的改革。原因主要有两条：一是专注于发展，2003-2007年，连续五年两位数经济增长，使政府部门忙于处理增长问题。比如煤电油运紧张，节能减排任务繁重。二是从短期政绩看不改革日子照样风光，改革还会得罪既得利益群体，反而要冒风险。比如垄断行业改革、能源资源产品价格改革、物业税改革等，就被一直拖下来。因此，改革缺少动力。

　　政策调整阻力重重。专家谈到，在国际金融危机的冲击下，2008年年底我国开始实行适度宽松的货币政策和积极的财政政策是必要的，但是我国经济目前已经稳步回升，去年GDP增速达到8.7%。这种情况下适度宽松的货币政策需要做适当调整，以免经济再次过热。积极的财政政策应当继续实施，否则会出现大量的烂尾工程，但是投资结构仍然有调整的余地。例如，中央投资项目经过调整比较合理，民生工程比较多。但在整个固定资产投资项目中只占很小的比重。2009年全社会固定资产投资22.5万亿元，增长30.1%。其中中央项目投资不到两万亿元，十分之一都不到。所以投资结构也应该做调整，尽管这个调整对于各级地方政府来说是很难的。

　　转变经济发展方式涉及重大的利益关系调整。专家指出，初次分配与再分配都涉及全面、重大的利益关系调整，决定了这是一场硬仗。一是从初次分配来看，需要调整资本与劳动基本利益关系的格局。过去30年，在投资主导的基本格局下，财富主要向资本集中，向企业集中，劳动者的工资相对较低，比如，劳动力报酬占GDP比重10年左右下降了14个百分点。二是从再分配来看，涉及调整社会、老百姓和政府的关系。总体来看，这些年社会(居民)的收入不断下降，政府的收入不断上升。三是重点在于打破垄断和特殊利益集团。现在垄断行业依靠行政垄断掌握着资源，行业的平均收入水平尤其是高管收入水平相当高。因此，第二次转型实质是基本利益关系格局的调整，必然会受到既得利益集团的阻挠和干扰。

　　3.明确发展方式转变的约束性目标

　　从十五年的实践来看，转变经济发展方式困难重重。究其原因，是还没有建立起与新的发展方式相适应的新体制。

　　经济发展方式转变是一个艰苦的历史阶段。有专家提出，我国“九五”规划就提出转变经济增长方式，从十五年的实践来看，转变经济发展方式困难重重。科学发展观的提出应该是发展方式转变的一个转折点，但长期以来进展迟缓。有的地方，有的时段，不仅仅没进展，还向相反的方向演变。究其原因，是还没有建立起与新的发展方式相适应的新体制。因此，发展方式转变是相当艰苦的历史阶段，要有充分认识。

　　明确经济发展方式转变的约束性目标“十二五”规划要制定经济发展方式转变的约束性目标，以刚性要求推动经济发展方式转变的实质性进展。

　　第一，从投资主导走向消费主导。现在我国发展应主要建立在内需基础上，但是消费对经济增长的贡献率相当有限。2009年，我国投资对经济增长的贡献率为92.3%，消费仅为52.5%，而发达国家一般都在70%以上，中等国家一般是60%。如果“十二五”能够在形成有利于扩大消费的收入分配格局上取得重要突破，最终消费率从现在的49%提高到55%以上，就会奠定消费主导的基本格局，形成消费主导的经济增长方式。也有专家提出，我国已进入公共消费阶段。美国、日本、欧洲一些国家，经济发展到人均GDP4000美元到10000美元的时候，进入到扩大公共消费阶段，公共消费占整个消费的20%。我国按现价美元汇率来算，也进入了这样一个阶段，需要尽快提高公共消费比重。

　　第二，从工业主导走向城市化主导。专家提出，我国已经进入工业化中后期，城市化率应当在55%-60%，但是去年我国的城市化率只有46%，滞后10个百分点左右。提高居民消费率，调整国民收入分配格局，主要载体是城市，没有城市化

　　的较快发展，很难有消费率的明显提高。此外，结构调整和城市化也直接相关，没有城市化难以形成服务业为主导的经济格局。因此，转变发展方式，扩大就业，要靠城市化推动。如果“十二五”城市化率从46%争取达到51%-52%，我国就将初步奠定城市化发展的基本格局，服务业的比重5年后就可能提升到45%到46%。

　　第三，从城乡二元走向城乡一体化。我国的城市化在相当大程度上取决于城乡一体化的历史性突破“十二五”要切实解决农民工问题，实现城乡一元结构的历史性突破。重点是解决好第二代农民工问题，防止出现第三代农民工。在这个过程中把城乡收入差距从2008年的3.31：1控制到3：1以内。

　　第四，奠定基本公共服务均等化的格局。推进基本公共服务均等化，不仅涉及城乡公平发展问题，也是可持续性增长的基础性条件，既可以影响与引导消费倾向，又可以为可持续发展创造一个良好的社会条件。未来5年，以加强基本公共服务为重点解决民生问题，要有约束指标。例如公共服务投资增长速度不得低于财政收入增长速度。

　　第五，走向自主创新，发展低碳经济。整体来看，我国技术创新程度还很低。在未来几年能不能在“创新驱动”上有所突破，对于我国转变经济发展方式是一个重大课题。我国现在是人力资源大国，但还不是人力资源强国。要提高技术进步贡献率，就要由过去注重物质资本投入转向加大人力资本投入。美国企业研究开发经费已经达到3%左右，我国仍在0.5%-0.7%的水平上徘徊。“十二五”时期，除节能减排有重要约束以外，重要的是形成资源环境价格的形成机制、碳交易体制机制。

　　4.发展方式转变关键在于创新体制机制

　　以第二次改革推进第二次转型。第二次改革的主要目标就是建立公平和可持续发展的体制机制，解决发展模式的问题。

　　转变经济发展方式重在体制机制创新。专家认为，转变经济发展方式，不仅需要经济体制改革，也需要社会体制改革和行政体制改革。比如，投资主导的发展方式与当前财政税收体制改革滞后直接相关；国民收入分配失衡与收入分配体制改革滞后直接相关；城市化进程滞后与城乡二元体制直接相关；自主创新能力薄弱与现行教育体制、研发体制、财政投入体制直接相关；基本公共服务供给不足与基本公共服务体制和相关的社会体制改革滞后直接相关；低碳经济发展缓慢与现在的制度安排滞后直接相关等。

　　以第二次改革推进第二次转型。专家强调，从总体上说，改革的任务远没完成，提出第二次改革，主要原因是基于改革的阶段性特点。第一次改革的主要目标是打破计划经济的体制束缚，初步建立社会主义市场经济体制；第二次改革的主要目标就是建立公平和可持续发展的体制机制，解决发展模式的问题，涉及如何以经济发展方式为主线推进经济体制改革，如何以公共需求为主线推进社会体制改革，如何以政府转型为主线推进行政体制改革。

　　加强体制机制创新的统筹协调。推进第二次转型，既有微观层面的，也有宏观层面的，需要作出结构性的制度安排。近些年，对体制改革有一个认识上的误区，认为初步建成了社会主义市场经济体制框架后，不需要综合改革部门来推动。但从近些年看来，很多基本问题并没有解决。这些问题不是哪一个部门能解决的。解决这些问题，仍然需要有综合部门统筹协调来推动。

　　5.发展方式转变依赖政府转型

　　政府不转型，经济发展方式很难转变。

　　要以政府转型服务于第二次发展方式转型的大局。

　　政府转型在经济发展方式转变中扮演重要角色。经济发展方式转变和政府转型直接联系在一起，政府不转型，经济发展方式很难转变。将行政体制改革作为改革攻坚的重点和关键提了多年，但没有实质性突破。目前政府主导的增长方式特点非常突出：一是到目前为止经济总量仍然是许多地方政府追求的基本目标；二是扩大投资规模仍然是各级政府致力的重点任务；三是以土地批租仍然是财政收入的主要来源之一，尤其是地方财政对土地的依赖相当大；四是上工业项目，尤其是重化工业项目仍然是许多地方政府突出强调的。

　　以政府转型为重点推进第二次转型与改革。专家提出，要以政府转型服务于第二次发展方式转型的大局。一是建立有利于国内的政府体制。比如，把就业作为宏观调控的首要目标；加强消费市场的政府监管职能，加强财政再分配。二是打破行政主导的城市化，把发展城市圈、城市群作为行政体制改革的主要任务，破除城市圈、城市群的行政壁垒。三是形成城市支持农村的政府间合力。四是建立多元化的公共服务供给体制。五是创新低碳经济发展的政府管理体制。

　　以公共服务为目标推进政府转型。现在的政府还是发展主义政府，过于偏重追求经济总量，主导经济增长。发展主义政府对第二次转型极为不利。从发展主义政府向公共服务政府转型是一个重大课题，要防止政府以发展为由不适当干预经济。以公共服务为目标的政府转型，包括经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务。

　　6.转变发展方式首先需要转变发展理念

　　以GDP为中心转向以人的发展为中心。从以做大“蛋糕”为主转向做大“蛋糕”和切好“蛋糕”并重。从“国富优先”到“民富优先”。以公共利益为目标配置国有资本。

　　以GDP为中心转向以人的发展为中心。社会发展到这一步，只有解决了人的自身发展问题，才有可能实现公平和可持续发展的目标。我国还是发展中大国，经济发展是中心任务，但对政府来说，在市场主体已经形成的条件下，政府继续以经济建设为中心，并且充当投资建设的主体，难以创造全社会稳定发展的良好的社会环境、制度环境。

　　把民生问题放在各项工作的出发点。专家强调，把民生问题放在一切工作的出发点、落脚点，应当成为发展方式转变的指导思想。现在有一种倾向，说是为了民生，但实际工作起来还是落到保GDP增长。现在很多问题看起来是经济的问题，但是背后是社会问题。发展到现阶段，需要一场社会变革，以新的社会形态支撑新的经济形态。为此，要大力发展以民生为重点的社会建设。例如，要把解决民生问题强化到农村，强化到全民，无论是公共服务体系，还是行政体制等，都需要尽快完善。目前迫切需要建立市场经济条件下的利益均衡机制，同时营造一种可预期的、具有确定性的经济社会环境。

　　从以做大“蛋糕”为主转向做大“蛋糕”和切好“蛋糕”并重。有专家认为，过去发展的主要目标是追求经济总量，今天面对社会发展的阶段性特征和社会突出矛盾，需要从以经济总量为目标转到以公平和可持续发展为目标。公平不仅是社会发展的目标，也是可持续发展的基础性条件。现在既有做大“蛋糕”的任务，也有切好“蛋糕”的任务。从某种意义上来说，切好“蛋糕”更重要。切好“蛋糕”是做大“蛋糕”的前提，切不好就做不大，切好是做大的约束性条件。

　　从“国富优先”到“民富优先”。专家提出，改革开放到了今天，是继续坚持国富优先的发展方针，还是实行民富优先的发展方针？有专家认为，我国已进入以扩大国内需求为基础的发展新阶段，继续坚持国富优先，不仅会造成社会总需求的减少，也会进一步扩大贫富差距。只有民富优先才有可能解决老百姓消费能力和提高消费倾向，扩大社会总需求，缩小贫富差距，才有可能由此奠定以消费为主导的可持续增长的基础，并解决公平发展问题。

　　以公共利益为目标配置国有资本。有专家提到，现在讨论的“国进民退”问题是一个表面现象，不是问题的实质。实质在于国有资本应该主要配置在哪些领域。国有企业，尤其是央企，不应当主要以盈利为目标。国有资本配置应该主要以保障公共利益为目标，这样才能比较有效地调整国民收入分配格局，促进国民收入提高，由此推进公平和可持续发展。

　　本次座谈会是为《第二次转型》、《中国改革智库资政丛书》出版而举办的主题研讨会。