预算变法

　　修订预算法，首先要修订预算法的宗旨，明确“预算是民众对政府的特别信托”，民众“是预算结果的知情人、预算过程的当然参与者、预算决策——即国民财富分配的最高话语者”。另一个方向上，基层“自下而上”的实践也已经渐次铺开。星星之火，可以燎原

　　运行15年后，中国预算法终有望得以修订。这是中国当前的预算改革中极为重要的一步。但这远不是全部。或难理解，在中国政府总收支已达10万亿元规模的今天，作为分割国民财富之利器，现行预算法竟难以为此提供权威有效的依据。目前，与其说是预算法“修订”，不如说是“重建”。

　　2010年全国“两会”，社会公众对政府预算给与空前关注。全国政协委员蒋洪连续第三年提交提案，要求提高政府预算的透明度。

　　3月10日，全国人大财经委提交的预算审查结果报告中，要求细化政府预算科目，提高预算透明度。并要求政府“2011年向全国人大报告基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况”。

　　在今年全国“两会”召开前一周，国务院总理温家宝在和网友交流时郑重承诺，对政府“三公”消费“应该管得住，必须管得住”。并提出了两条“能够做到”的措施，第一条就是公开透明，让任何一项行政性支出都进入预算；第二条就是民主监督。

　　就在今年全国人大会议期间，地处西部边缘的四川巴中市白庙乡政府，将其1月用于公款招待、公车等支出公开“晒”在网上，不仅列明每笔费用，还列明了每笔开支的经办人、证明人、审批人和安排人。这一中国最基层政府彻底公开支出情况的举动，引来全国民众和舆论的好评。

　　全国“两会”期间，全国人大财经委副主任委员、常委会预工委主任高强透露，将于今年提请全国人大常委会审议的预算法修订草案，将会规定“预算公开”，其中包括国务院各部门预算。

　　中国的预算法自1995年施行。同期，分税制改革启动，其核心是调整中央和地方政府间收入分配，因改革以提高“两个比重”为目标，改革演变为政府收入逐级向上集中的过程。同时，政府提供公共产品和服务的责任却逐级下移。

　　政府间收入和责任的逆向转移，导致基层政府提供公共品的职责与能力之间，出现严重不匹配，中央和地方政府间的矛盾日益累积。政府承诺要实现基本公共服务均等化，但各级政府提供基本公共服务的职责没有明确，遇到“费力”之事，互相推诿便成为必然。

　　1998年，构建公共财政体制的改革启动，具体改革表现为部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类等方面。其实质为政府强化和规范自身收支管理，侧重于政府财政部门对预算单位支出的管理。改革大幅收缩了政府公共部门和官员腾挪、浪费和侵占公共资金的空间，也限制了基层政府非法非理敛财的能力。

　　分税制改革指向政府间收入分配，而公共财政改革重点在于政府支出管理，更多是政府加强内部管理的行政控制。简言之，15年来中国财税改革，实质为中央和地方政府间和政府内部收支调整、权责划分及行政控制的过程。然而，在扩大社会公众参与政府预算过程、问责政府行为的权利方面，改革几无触及。

　　　为何名为公共财政体制改革，但其过程和结果与“公共”无关？究其根源，如专家所言，现行预算法，过于强调预算的工具性职能，只强调政府部门对所属机构、单位、个人行为的规范和监督，成为政府自身管理及管理公众的法律。社会和公众、立法部门管理和规范政府行为的根本宗旨没有得到体现。

　　正因为没有引入民众参与改革的过程，建立民众参与和监督政府的制度基础也无从谈起。这种状况，只能导致政府提供的公共服务严重不足，而政府“强吸”民财的动力却异常强大。

　　中国公共财政改革向纵深推进，民众权利意识日益觉醒，这一由政府自主启动的改革，初期政府行动积极，而民众参与甚少。目前，政府推进改革日见乏力，而民众推动改革的积极性日涨，既往囿于政府内部的技术性修补已难以为继。

　　因此，修订预算法，首当其冲要修订预算法的宗旨，明确“预算是民众对政府的特别信托”，民众“是预算结果的知情人、预算过程的当然参与者、预算决策—即国民财富分配的最高话语者”。

　　要实现这样的宗旨，社会和民众参与预算全过程就成为必然。只有将民众引入政府预算过程，才能保证公共资金的筹集、分配和使用最大限度地满足社会的共同需要。也只有如此，预算法才有可能保障“民众公共需要的最大化实现”。

　　预算改革“自上而下”和“自下而上”双向演进的实践相呼应，技术改革和制度改革渐进融合，已经在渐次铺开。星星之火，可成燎原之势吗？

　　更多精彩文章请点击财新网