户籍改革要害所在

　　亟待改革的不是户籍制度本身，而是社会管理各领域滥用户籍制度配置社会资源、分配社会权益的诸多计划经济制度遗存

　　一段时间来，决策层对推进户籍制度改革屡有表态，和民间 “加速户籍改革”的愿望相呼应。事实上，多年来舆论呼吁不断，政策层面也作出了渐进式的

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• *ST国农

　　从剥离“附着利益”入手

　　目前的户籍制度，主要是行政审批人口迁移的“户口迁移调控制度”。它是计划经济体制外加给中国户籍制度的，而不是古今中外各国户籍制度所普遍固有的。因此，亟待改革的不是户籍制度本身，而是社会管理各领域滥用户籍制度配置社会资源、分配社会权益的诸多计划经济制度遗存。这些遗存，尽管因30年改革而使范围大幅缩小，但其负面作用也许更大，更成为当今中国社会不公平、不安定的最大宿主。

　　要全面加速和谐社会建设，让全体公民有尊严地生存、公平地发展，就必须全面加速迁移调控制度变革，顺便解放户籍制度，而不是眉毛胡子一把抓地“改革户籍制度”。

　　不少探讨者说，涉及户籍的诸多不公平始于1958年的《户口登记条例》，这是一个历史的误会。规定公民迁移应当登记并没有错，及时登记住址等基本信息才能有效支撑公民的生产和生活、社会的服务与管理；规定迁移登记需要凭劳动、人事、教育等部门相应证件也没错，因为以职业等决定居留资格是古今中外各国通行的做法。

　　涉及户口的社会问题，产生于1953年4月17日政务院发布的《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，该指示把未经政府招工而自流进城的农民认作“盲流”而多方阻拦，从而拉开了政府以行政手段单方向疏散人口的“限制城市化”政策。随后的“统购统销”计划经济制度，依据居民户口是农业户还是非农业户等属性来分配生产、生活资料，形成了“户口捆绑权益”的特殊格局。

　　真正的户籍制度，是依法搜集、确认、提供本国住户居民的身份、住址、亲属等人口基本信息的国家行政制度。户籍制度是古今中外各国都有的基础行政制度，它所管理的住户人口基本信息，是个人生活、群体生产、社会服务、行政管理、刑事司法的前提与基础，但其本身并不具有经济价值，也不具有决定人们经济、文化甚至政治权益的功能。

　　据户籍身份分配社会资源和社会权益的“捆绑销售”，才是涉及户口的一系列不公平社会现象的产生根源。不剥离捆绑在户口上的利益关系而进行所谓的“户籍改革”，或者是隔靴挠痒，或者是舍本逐末，甚至是饮鸩止渴。

　　公共财政改革是核心

　　与户口相关的社会不公平现象一度很多。1988年有人撰文总结说，与城镇居民相比，中国农民在六个方面48个项目上处于不平等地位。改革30年之后，这类现象的数量大幅度减少，目前主要存在于文教卫生、劳动人事、住房领域和包括养老、救济、抚恤等方面的社会保障领域。

　　因此，类似“休克疗法”“等待发展”“打包出售”等户籍改革思路并不能真正缓和矛盾，建议采取“分进合击”的思路进行改革。

　　具体而言，首先应整体筹划，抓住“给不同户口捆绑不同利益”的总病根，用“完善公共财政体系，推进公共服务均等化”的方式进行改革；其次，设计分头实施的路线图，不再找户口“算总账”，而是推动躲藏在户口背后的各个领域直接改革，微观上满足公民的合法需求，宏观上实现消除地域歧视的法律规范；第三，制定稳步推进的时间表，尊重群众呼声，存在涉及户口的社会不公的各领域，都应规划好具体改革步骤。

　　与此同时，还应充分发挥公众、媒体、学界、政界四方面的合力，以民主政治、依法治国的方式，力促尽快实现建成和谐社会的总目标。

　　一些关注甚至探讨户籍改革的人，喜欢把改革相对迟缓的原因归结为“既得利益者”阻挠改革，这其实是雾里看花所形成的误会。至今捆绑在户口上的这些利益，确实具有广泛性和多样性，但改革进程并不决定于相关部门、单位、人员是否勤政、廉政，而决定于如何合理处理这些利益关系，也就是公共财政民主化、科学化的问题。

　　任何公共服务与社会管理变革，只要不变革公共财政制度，就不可能成功。具体如何改，可以涉及户口的教育不公为例说明。

　　首先，应依法规范公共财政支付与公众自身支付的关系。例如，某个中小学生某年读书全部支出中，公共财政支出多少、学生家庭缴纳多少，财政制度并没有明确规定。按理，某学生从一个学校转入另一个学校读书，这两部分费用自动转移到该校是公平且可行的。但现实正相反，由于不区分政府支出与公众自身支出，我们经常读错“国际惯例”，例如把“国民义务教育”错读为“国民义务”而忘了“国家义务”，再如把“就近入学”错读为“禁止择校”，而忘了“为公民提供就近入学的条件”的政府责任。

　　其次，应科学范定中央财政与地方财政关系。例如，甲省学生到乙省上中小学，现实中，在两地教育资源均紧缺的情况下，教育资源重新分配困难重重。这一问题应当用科学合理的财政转移支付来解决，即把中央财政应当拨付给该生的全部教育经费，从甲省转移到乙省，绝不应限制学生的就学自由。

　　第三，应科学范定本地财政收入与支出的关系。例如，中原某城市搞“户籍改革”，才一两年便新增了几十万中小学生，这些学生及其陪同家长在该市生活，肯定是直接刺激了该市经济、增加了该市收入的。由此便可科学计算然后依法规定，把替政府收钱的部门所多收的钱转移到教育部门，作为相应增加的教育经费，减少教育部门因开支增加而带来的压力，避免因此让户籍改革“卡壳”。

　　加速“公共服务均等化”

　　现实中，不同地区的发展水平不同，居民享有的社会资源、社会权益自然也就不同，涉及户口的 “地区差别”“城乡差别”等不公平似乎不可避免。拿北京与四川比，四川的中学生之所以千方百计到北京读高中，最关键问题是在北京考入较好大学的几率比四川大。高考移民这样的难题真的就很难解决甚至无法解决？答案是否定的。

　　最近有全国“两会”代表提出议案，要求国家禁止各地自行出卷组织高考，那就回到了以往全国一张卷状态，其实大可不必。可以考虑用均衡各个大学的录取率的方式来解决这一问题。如果能做到按考生比例来确定录取率，做到高考资源分配的公平，客观上也能减轻户籍的压力。

　　从表面看，从教育到就业，从医疗到抚恤，从吃饭到住房，几乎所有公共服务领域，都存在着涉及户口的不公平。这些问题很大程度上也源于对人口进行“分层、分类计划管理”的方式导致的公共服务不均等。

　　例如，全国人口被分成农民、市民、工人、干部、高级干部五个层级，各自享受不同的公共财政、公共服务，技校毕业只能当工人，工人工资最高也不过一个正科级公务员的水平。那么，谁还愿意读职业技术学院？

　　又如，公务员很难考，但进门之后就不会有企事业单位职工那样多的绩效考核和高淘汰率，谁不想考公务员？

　　再如，大家比较看好的公务机关、事业单位的职位，不是用经过试用之后是否胜任工作来决定取舍，而主要看是否有更高的学位，如何才能不让学生只学应付公务员考试、研究生考试的技巧而不重视实际能力提高？

　　正因为“分级、分类、分区域计划管理”这种画地为牢、如封似闭的管理思路与模式，各地都制定各种户口迁移政策以吸引“人才”，但同时又限制人力、阻拦人口，想要避免人口涌入造成“城市病”。阻断人口也就阻断了对流入地的市场发育、财税增加、市政建设的巨大刺激与推动，进而阻断了城市的横向扩张与纵向提升。这样，城市就只能依靠政府财政来建设，政府也自然就没有财力来实现居民公共服务的均等普及与稳步提升，我们的城市建设就永远没有办法走出这样的怪圈、形成可持续发展的良性格局。

　　王太元为中国警察学会学术委员，中国人民公安大学教授