李炜光：预算公开大戏开锣 关键在法治和民主

　　近日，国土资源部、财政部、科技部、住建部等多个部委相继在其门户网站公布了预算。中国人所期望的政府预算公开梦想终于距现实更近了一步。

　　事实上，在今年“两会”期间，社会公众就对政府预算给与了空前关注，国务院总理温家宝也郑重承诺：政府支出要公开透明，民主监督，让任何一项行政性支出都进入预算。

    各部委相继公开预算是否意味着政府预算改革进入了新的阶段？改革的大方向是什么？会遇到哪些困难？搜狐财经就此专访了长期关注中国财政预算改革的专家——天津财经大学财政学科首席教授李炜光。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光(图片来源:搜狐财经)

　　预算公开不等于预算透明

　　搜狐财经：对于国土资源部、财政部等中央部委相继在其门户网站公布本部门预算，您怎么看？

　　李炜光：应该说，这只是一个起步。这就好比一出戏已经开锣，接下来就看演员们怎么演了。能不能演好，关键是有没有好剧本——法律，好导演——体制，好观众——民间参与。

　　现在就说这是一台好戏还为时过早。预算公开不等于预算透明，还有很长的路要走。预算公开实际上开启的是我国政治改革的大门，权力问题是核心，所以在后面难度还会一步步地加大。因为预算的后面是巨大的利益问题。什么时候预算做到全面透明了，人大的职能到位了，纳税人的权利实现了——可以对政府施政自由地发表意见了，我国的政治体制改革也就取得实质性的进展了。

　　预算公开关键在法治和民主

　　搜狐财经：从几个部委公布的预算表来看，在公众所关注的资金支出方面，都只笼统地公布了使用的方向，而公众无法看到其具体的用途。这是不是就失去了财政公开的很大一部分效果？政府部门是不是应向公众解释为什么需要这么多钱、干了什么事情、如何花的？该如何来约束？

　　李炜光：当然，肯定是这样。既然公开，就应该大大方方地公开到支出的具体项目，只有明白了你把钱究竟用在什么地方了，大家才有兴趣参与，对预算的监督也才有实际意义。把一堆枯燥的不完整的数字罗列在眼前，就是专家也未必看得明白。

　　预算公开的关键在法治和民主，国家须有专门的法律保证公开的数字准确和完整，所有的预算信息都要公开，所有的政府财政行为都要纳入预算，不能有预算之外的财政行为，造假或隐瞒要承担法律责任，与经济上的受贿贪污同罪，要允许“围观”，亿万双眼睛盯着政府怎么花钱。没有这样的心胸，没有这样的空间和机制，搞不成预算公开。

　　搜狐财经：事实上，从这几个部委公开的预算表看，我们可以发现，这个预算公开之后其实对很多人来说是看不懂的，而且也无法保证这些数据就一定是真实的，对于这个看不懂和无从监督的问题该怎么解决？该如何来保证政府公布的预算就是真实的？

　　李炜光：那要看政府是不是真心让大家看懂，是不是真的愿意接受法律和外部的制约。预算不是高科技，要让大家看明白不是多难的事，关键是是否有这个决心。我们以前缺乏对预算公开方法的研究，所以应该委托一些专家，认真研究一下预算公开的技术问题，用通俗易懂的汉语把预算问题讲清楚，这应该不难做到。

　　至于如何保证信息的真实准确，这主要是看外部的政治控制和监督机制有没有。人大里应该设有专家机构研究讨论政府提交的预算建议书，也应该允许民间对预算品头论足。今后预算公开和公民参与的主要场所就在这里。没有言论自由，就不会有真正的公开透明。

　　搜狐财经：今年两会期间，全国人大常委会预算工作委员会主任高强透露，今年将借助预算法修订的时机，强力推进中央部门预算公开的步伐。国务院也明确要求，用两三年的时间，实现中央部门预算全部公开。按照目前的形势，这一目标是不是很有可能提前完成？

　　李炜光：两三年内公开，一点问题也没有，下行政命令就可以，唯上的体制有什么做不到的？眼下就可以做到，何用两三年？难度在能否接受宪政民主、法制、规范和透明的理念，在于是否允许和支持民间参与，在于人大 “橡皮图章”的形象是不是改变了。

　　我说过，预算改革很难很难，现在来看，无论官界还是学界，大家都没有做好充分的精神和技术准备，对预算改革的重要性和难度都还没重视起来。一些自由主义的学者还把行动仅仅停留在空喊民主口号上，岂不知，现在已是“起来行”的时候了。这是一个伟大时代对中国知识分子的巨大考验，怎么答卷，看我们自己。

　　改革关键在政府，人大制度需要根本性改革

　　搜狐财经：您强调，建立预算的民主程序和法律性质的约束机制，正是整个财政预算体制改革的关键所在，但是这样一个机制的建立并不是短期能完成的，在您看来，现有预算法律制度的哪些薄弱环节可以在短期内解决的？又有哪些是需要很多条件才能解决的？

　　李炜光：建立公开财政预算的法律制度的确是个长期的工作，但我们这里也太长了，预算改革滞后已经影响到政府财政活动的效率和难以抑制的腐败。

　　短期内，第一，修订预算法，把预算的修正权正式赋予人大；第二，专家（非官方背景的）介入人大的预算审议监督工作；第三，从体制上支持基层的公民参与式预算活动；第四，修订保密法。这些都是现在就应该做的，也可以做到。

　　长期来讲，应把分税制体制的改革完成，地方财权、财力与之事权不相匹配的问题应该逐步改变，为将来形成规范的国家公共预算体制打下基础。此外，人大制度的根本性改革也是必须的，如去官员化、直选和审议预算为重等。中国预算改革的最主要的条件就是上层充分重视，其他的都好办。民间的事不用管，少管，放开就行。

　　搜狐财经：这些年的预算改革一直是零敲碎打，预算改革是到了应当拿出一份改革路线图的时候了。

　　李炜光：早就该这么做了，现在不过是亡羊补牢。预算改革推进不力，其他领域的改革也难有实质性的进展，年终突击花钱、贪腐等问题也就无法根本解决。

　　目前来看，每年两会，人大代表和政协委员们大多对预算是非常陌生的，而且对预算也是持比较冷漠的态度。事实上，两会的主要事情就该是讨论政府的财政预算，而不是像现在这样讨论一些不着边际的话题。

　　要自上而下地推进预算改革确实是很难的一件事情。如果没有真正的外部和内在的压力的话，恐怕今后很长一个时期都维持这个状态，不会有很多人真的把预算审议当回事。

　　预算改革，公民走在了政府的前面

　　搜狐财经：我知道您前些年就提出了公民参与式预算的概念。而近些年，少数基层政府也正在积极探索参与式预算。比如，四川白庙乡政府裸晒账本，浙江温峤镇将民主恳谈机制运用到预算领域，广州在网上公开114个部门财政预算，对于这些探索样本，您怎么看？

　　李炜光：很好的苗头，今后发展的趋势在此显现。在预算改革方面，公民走在了政府的前面，地方政府走在了中央政府的前面。现在是缺乏法律的和体制的支持，多依靠地方官员的开明推进，难以持久。因为当遇到官员换届的时候，那此前所取得的一些进展极有可能就前功尽弃了。

　　参与式预算目前还游离于体制之外，缺乏法律的和体制的保障，除非得到法律的确认和保护以及与国家的财政体制挂钩，否则这样孤单单的地方试验很难维持下去。

　　另外，政府应认真研究民众“冷漠”的原因，应投入力量在公民中间普及财政预算知识，可参考借鉴上个世纪初美国纽约市公开举办“预算展览”的做法，也可以开办学校和在中小学教育中揉进财政预算知识的内容，广泛而持久地进行预算教育，通过公开地方两会的过程、互联网议政等形式，积极鼓励参与本地公共事务的管理，尽量做到使政府的每一项决策都有民众的咨询和参与。

　　公共财政硬约束的建立不是技术问题，在于体制改革

　　搜狐财经：说了这么多，如果让您总结，当前公共预算改革要取得进展最需要突破的困境是什么，您会怎么总结？

　　李炜光：如果要说困境，在我看来，那就是政府自己，人民决不会是困境产生的原因。放弃一些利益，出让一些权力，都涉及政府行政运作自身的观念的改变和制度的改革。现在民众对预算公开的期望很大、参与的热情很高，对于政府来说，总不能人民都过河了，你还在河中间摸石头吧？

　　现在最大的问题是，民众开始动起来了，基层政府也在积极行动，而真正执掌体制、政策和法律大权的高层政府眼下却还在一边观望。现在已经有越来越多的人进行参与式预算的实践了，普通民众，包括我这样的学者和你们这样的媒体，大家都在关注预算改革，而政府却未持积极态度，袖手旁观，不给予法律、政策和体制上的支持、帮助，而只是象征性地公开一些不痛不痒的账目，那改革就很难推进。

　　我国公共财政体制的改革已经进行了十几年但效果并不尽如人意，很多问题在财政收、支、管的各个环节都有所体现，其根本原因就在于未建立起符合市场经济本质需要的真正的公共财政制度。我国应该考虑进行与政治体制相配合的财政制度的新一轮改革，全面完成财政公共化变革的任务，构建起真正的公共财政体制。

　　公共财政硬约束的建立不是一个技术性的问题，而是一个政治体制改革的问题。不管是财政部对部门预算科学性的指导，还是审计署的审计，都是体制内的监督，而要提高财政支出的效益，势必要使公开财政收支置于人民的视野之下。

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