陆磊：建议组建国务院宏观经济政策委员会

　　理想化的改进方式是继续推进货币政策独立性，而更为现实的操作是提高货币政策在宏观调控中的地位，进而提高宏观调控的预见性和长期性

　　3月29日，人民银行宣布周其仁、夏斌及李稻葵新任货币政策委员会委员。坊间关于货币政策委员会专家委员“一变三”的传闻终于得到印证，但此举是否意味着货币政策决策机制必然优化，并不明朗。反思中国货币政策决策机制的由来与特色，方能筹谋改进之道。

　　改革开放以来，关于货币政策决策体系曾经发生过两大争论。

　　第一个争论关乎货币政策独立性。1993年-1994年间，学术界对于中国人民银行是否应该直属全国人民代表大会众说纷纭。最终《中国人民银行法》规定，“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策。”

　　第二个争论围绕货币政策目标。货币政策应坚持通货膨胀单一目标，还是通货膨胀、汇率和经济增长三大目标？最终《中国人民银行法》规定，“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。

　　上述背景下产生的货币政策决策机制自然带有十分明显的中国特色。

　　货币政策的中国特色

　　就货币政策工具而言，中国的独特之处，在于在国务院和中央银行之间存在货币政策工具的分割，即某些货币政策工具归国务院决策，另外一些工具由中央银行决策。

　　《中国人民银行法》规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案”。

　　一个有趣但可以作为证据的个案是，近期在美国国会议员提出人民币汇率操纵议案时，中国的直接回应当局是商务部而非中国人民银行。这可以证明，汇率政策并非人民银行独享的政策范畴。总体而言，中国人民银行在存款准备金率的制定上有较大决定权，在公开市场操作上则具有完全决定权。

　　货币政策仍然不独立于财政政策，是中国货币政策的又一特色。这种依附关系体现在两大层次上。

　　其一，中国的货币政策传导主要依靠银行信贷，而信贷很容易与财政投资项目捆绑。与境外金融市场的高杠杆类似，境内存在财政投资的高杠杆问题—依托财政资源撬动银行信贷，推动货币乘数快速上升。因此，尽管中央银行基础货币增长率持续下降，但广义货币供应量仍然显著增加。以2009年为例，基础货币增长率仅为14.1%，远低于2007年-2008年25％-35%的水平，但由于商业银行贷款迅猛，货币乘数飙升到4.11，导致广义货币增长27.7%。

　　其二，解决财政问题的最终手段仍然是基础货币发行。不妨假设，2009年的财政投资项目在2013年出现相当比例烂尾，则银行不良资产余额和不良资产率出现双上升，大银行资本金不足压力将在客观上造成信贷约束，迫使中央银行采取放松性货币政策；而小银行一旦陷入困境，又会导致对动用存款准备金和紧急再贷款的需求，迫使中央银行降低存款准备金率或直接向银行注入基础货币。可见，经历了20年改革，财政向中央银行透支问题转化为财政对商业银行的“诱惑”，并进而以银行资产质量问题造成的金融不稳定压力诱使货币政策宽松化，这事实上是一种隐性透支。

　　货币政策决策机制的中国特色还体现在货币政策的滞后性之中。这首先表现为货币政策体制改革的滞后性。事实上，自1998年中央银行取消对商业银行的信贷规模管理后，宏观货币体制几乎未动。这里有一个例外，2005年7月21日改革了汇率形成机制，但当前的汇率机制似乎又回到了1994年的状态。此外，利率市场化的基础条件随着银行间同业拆借市场和银行债券市场的发展完全成熟，但我们仍然以存贷款利率作为基准利率。

　　其次，货币政策的方向调整也存在滞后。无论是2008年对金融危机的研判还是当前对信贷是否过度的研判似乎都存在相当的滞后性。尽管历史无法假设，但如果在2009年7月根据半年信贷数据实施相应的货币数量收缩，则当前困扰我们的地方政府融资平台问题、房地产价格泡沫化问题的严重程度至少将得以降低。问题是，尽管在2009年下半年我们观察到了货币适度收“紧”的需要，但财政的“放”和各地方发展规划纲要频频上马，货币政策被淹没于全面放松的热潮中。由于基建投资缺乏资本金，加强税收征管和土地出让成为主要手段，其结果是被遏制的流动性依然流向资产（土地）市场。

　　优化决策机制三策

　　上述特色的根源在于中央银行事实上非独立，货币政策仅仅是诸多宏观调控手段中的一种，甚至有时不得不依附于其他调控手段。显然，一种理想化的改进方式是继续推进货币政策独立性；而更为现实的操作是提高货币政策在宏观调控中的地位，进而提高宏观调控的预见性和长期性。据此，下列做法或许有利于优化货币政策决策机制。

　　第一，组建国务院宏观经济政策委员会作为宏观调控政策的决策机构，货币政策是宏观调控政策的组成部分。当前的中国人民银行货币政策委员会仅仅是货币政策的咨询议事机构，所讨论的政策事项要通过中国人民银行、国务院两个层次才有可能进入决策程序。而真正的货币政策决策依然是各个宏观调控综合部门的观点综合，因而货币政策委员会的功能亦未见得充分体现。一个替代思路是，如果各部门在国务院平台上共同决策货币政策，那么货币政策执行者亦有必要在同一平台上对相应宏观经济政策进行检讨，并最终形成相互不抵触、动态一致性强的宏观调控政策组合。

　　第二，在中国人民银行层次上，应建立公开市场委员会作为央行操作层面具有决策权的货币政策决策机构。在当前的货币政策决策机制下，中央银行日常货币政策操作工具主要是公开市场操作（含中央银行票据发行），尽管这不是货币政策猛药，但毕竟在调节着货币市场利率和金融机构流动性，影响着基础货币收放。如果未来有一天，同业拆借市场利率成为全国的基准利率，存贷款利率相应市场化，公开市场委员会将成为重要的政策力量。即便在当前，公开市场操作的力度、方向及其原因说明亦应该是中央银行的重要信息披露职责。

　　第三，如果上述两点都做不到，既然重大的短期货币政策决策与中国人民银行货币政策委员会仅仅间接相关，那么作为咨询议事机构就不妨议议关于中国未来货币政策改革方向的中长期问题：非利率该不该调，而是利率市场化的时间表；非汇率是否一次性重估，而是汇率形成机制改革和人民币国际化的时间表；非准备金上调多少个百分点，而是如何理顺基础货币、货币乘数和广义货币的关系；非货币政策在“适度”和“非适度”上的咬文嚼字，而是建立财政和信贷的防火墙——甚至比银行与资本市场间的防火墙还重要。

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