来源：《新世纪》-财新网
作者：于达维
现阶段的试点仅仅采用了交易的形式，但并未真正发挥市场机制的作用
排污权交易嘉兴试水
3月30日，浙江省嘉兴市南湖区万好家居广场三楼会议室，一场排污权指标的拍卖会正在进行。
参与竞拍的只有四家企业。其中，来自浙江麦斯特姆涂布有限公司壁纸事业部的徐锋，花17万多元购买了1.966吨化学需氧量（COD）的排污权指标。
化学需氧量（COD）是指在一定条件下处理水样时所消耗的氧化剂量。它是一个反映水体污染情况的重要指标。
根据嘉兴市制定的交易规则，企业必须丝毫不差地购买排放指标，不能多买，也不能少买。而环评给这家企业分配的排污指标1.966吨不是整数，如何凑满这个数目，让徐锋略微费了一点心思。不仅要拿下1吨和0.5吨的“大标”，还要竞拍零点几吨、零点零几吨的“小标”。“缺一点指标，我10倍的价格也要拿下来，不够的话项目手续就办不下来。” 徐锋对本刊记者说。
在温州从事15年人造革生产之后，这家取了个洋名的公司准备投资4000多万元，在嘉兴开一家做壁纸的分公司。公司在温州只有八亩土地，而嘉兴能够提供50亩土地。与温州相比，在嘉兴办厂需要付出更多的排污成本，但徐锋认为这是必然趋势，“长远是划得来的”。
会议室的一角，负责嘉兴市排污权交易体系设计的陈亚林在静静地观察，“我想看看，如果我是参加拍卖的企业，会怎么想。”
在他看来，虽然嘉兴市南湖区探索的步伐挺大，但规则还是很粗，要真正达到促进结构调整和节能减排的目标，还有很多工作要做。
浓重的政府色彩
2007年11月10日，国内首个排污权交易平台—浙江省嘉兴市排污权储备交易中心揭牌成立。嘉兴市排污权储备交易中心副主任曹艳告诉本刊记者，截至今年3月，嘉兴已经有1036家企业参与了交易，交易额1.76亿元。
在嘉兴市环保局沈跃平副局长看来，借助排污权交易这个杠杆，可以帮助削减排污总量、调整产业结构、控制污染企业进入。根据该市的规定，新上马或扩充的化工、医药、制革、印染、造纸等重点水污染企业，需购买相当于新增排污量1.5倍的排污额度。
交易指导价是由浙江清华长三角研究院测算得出的。上述五个重污染行业的COD排放权指导价被定在为每吨8万元，二氧化硫则为每吨2万元，使用期限为20年。
排污权交易这种基于市场激励的制度设计，脱胎于经济学上的“科斯定理”，即“无需政府干预，私人之间的市场交易可解决问题，而前提是不存在交易成本，且政府明确产权”。一方面，通过市场机制的引入，政府在污染控制问题上的角色简化为制定总量控制目标、监督政策的执行和处罚违规行为等，大大降低管理成本；另一方面，市场激励促使排污者采取最经济、有效的环保措施，既减少污染物排放，又降低污染治理成本。
为了预防投机，嘉兴只允许拥有或需要排污权的企业参与交易。
2008年10月19日，嘉兴市南湖区首次安排当地企业拿出自有的6.5吨COD和1.8吨二氧化硫指标，进行公开拍卖。虽然拍卖成交价格高于指导价，还是吸引了不少企业参与。
“在原有的指标都被老企业占用的情况下，新的企业需要从市场上获得排污权指标，以谋得自身的发展空间。”曹艳说。
在嘉兴，排污权不仅可以卖出钱，也可以贷到钱。去年9月，嘉兴市环保局向首批15家企业发放了污染物排放权证。紧接着，浙江协成硅业有限公司用排放权证作为抵押，率先获得嘉兴商业银行600万元的贷款。
不过，排污权交易这种市场模式，在嘉兴却带有浓重的政府色彩。曹艳表示，交易在政府制定的平台上进行，购买者只能购买经过核定的排污权量，一家企业的卖出量不一定能与另一家企业的购买量相匹配，而交易中心本身也承担了政府职能部门的作用。
从某种意义上讲，嘉兴的排污权交易对企业略显不公，因为全国绝大多数地区都不需要购买排污权指标。不过，为占用环境资源而付出代价已经是必然趋势，很多企业也愿意接受这个事实。曹艳不无自豪地说，现在已经有100多个城市的人到嘉兴学习交流。
陈亚林说，排污权交易看上去容易，实际上特别复杂，标的如何设计、与环评如何衔接、参与企业如何选择，都是需要考量的因素。
初始分配难题
一般而言，只有对区域内的所有排污企业公平地进行初始排污指标分配，排污权市场才会真正活跃起来。
嘉兴在排污权交易试点之初，规避了初始分配难题。根据嘉兴市2007年11月推出的排污权交易办法，今后凡是有COD和二氧化硫两项主要污染物排放的新建项目，其排污指标必须通过嘉兴市排污权储备交易中心的交易平台购买，否则不予环保审批。
沈跃平对本刊记者说，这或许对新建企业并不公平，但在操作中“避免了在现有企业间重新洗牌的麻烦”。
几乎同时起步的江苏排污权交易试点，采用了不同的模式。无论是现有企业还是新增企业，都需要为排污指标付费。2007年11月初，江苏省环保厅宣布，从2008年起在太湖流域针对重点监控的排污企业，开展主要水污染物排放权的有偿使用试点。
国家环保总局环境与经济政策研究中心学术委员会主任胡涛表示，嘉兴模式被称作祖父（grandfathering）模式，排污权是从政府（祖父）那里继承来的，但相互之间可以交易；而江苏则可以被认为是拍卖（auction）模式，谁出价高给谁，或许后者更加市场化一些。
帮助嘉兴进行调研设计的浙江清华长三角研究院生态环境研究所教授田金平表示，嘉兴模式虽然对后来的企业欠公平，但比较有利于交易快速推进。
知情人士透露，虽然嘉兴还远未达到形成排污交易市场的程度，但与江苏相比还是前进了一大步。江苏在几家大企业中完成了几桩排污权初始分配后，就很难继续推进。当年负责这项工作的几位人士，也先后调到了其他岗位。
当然，试点一段时间之后，嘉兴也不得不面对最初规避的初始分配难题。曹艳坦承，现在最重要的问题就是初始分配的问题没有完成，这要等待浙江省一些配套政策的出台，“现在是我们走得太快，有些错位。”
目前，嘉兴市的南湖区也在进行初始分配试点。全市参与排污权交易的千余家企业中，有四成多是进行了初始分配的老企业。曹艳说，老企业购买排污权指标时，可在政府指导价的基础上给予六折优惠。而产生减排量后，他们可以在交易平台上卖出，价格会比购买价格高，这样让参与初始分配的老企业感到有利可图。
今年3月30日的拍卖会上，嘉兴市久久纺织有限公司出让了2.58吨COD指标，获得近5万元的溢价。该公司的一位女士在一张表格上记下了所有标的的最终成交价格。“这些钱都是我们的。”她说。公司老板周老虎则告诉本刊记者，现在虽然生产和以前一样的产品，但由于工艺改良，用水量大幅减少，污染也就少多了。
嘉兴市2008年10月首次排污权拍卖的指标就来自周老虎，而他在2009年又因为两次废水浓度超标排放被罚款4万元。
嘉兴市南湖区排污权储备交易中心负责人王斌说，南湖区在全国最早搞排污权拍卖，这个想法主要是缘于减排的压力，“十一五”期间大企业能上的设施都上了，剩下很多中小企业都上也不现实，只能让市场给它们压力，否则“十二五”期间的减排目标很难实现。
目前，南湖区已经对所有纳入环保监管范围的企业进行在线监控全覆盖，由于工业废水都纳入排污管网，很容易对排污量进行统计。但由于二氧化硫主要集中于几家电厂和几家印染企业，占总量的98%以上，交易就很不活跃。
今年年初公布的全国污染源普查结果显示，农村其实是水污染最主要的来源。而嘉兴已经在考虑以农场为单位，将农业污染纳入排污权交易范围。
嘉兴市南湖区的经验，还将在浙江全省推广。“南湖是一个迷你的平台，在给大的平台做实验。” 王斌说。
浙江曾计划于今年3月出台一份文件，原则上要求全省的排污权都必须有偿使用，二氧化硫在省级平台上交易，COD在市县内部交易，价格由物价部门审定，排污量由专门的部门进行监测和审核，各市县环保局都需上交目标责任书。但或许是因为排污权交易问题的复杂性，这一办法并未如期出台。
前景不看好？
排污权交易，眼下已成为一个时髦的名词。今年各地的人大会议期间，很多地方的政府工作报告都提到要推进排污权交易试点。但有专家对中国的排污权交易的现状和前景表示担忧。
早在三年前浙江和江苏开始排污权交易试点时，胡涛就表示，这些试点存在太多制度缺陷，能否维持下去还是问题。三年后，他的观点并没有改变。
“在我看来，试点的地方都是由环境部和环保协会撮合，是交换不是交易。交易要1万个买主和卖主形成均衡价格，而交换是两者之间的价格，是政府指导价。”胡涛说。
就目前嘉兴的交易量而言，1亿多元的交易额也就相当于一千多吨COD，在全市每年近10万吨的COD排污总量中，只占非常小的一部分。
排污权交易源于美国。但胡涛表示，美国也不是先交换再交易，而是分配排污权，形成一个市场，而中国尚不具备美国那样的监管条件，也缺乏足够的社会基础设施，“嘉兴也好，江苏也好，如果我假装把指标转让了，然后接着排，有机制能发现吗，在线监测的话，电脑上做手脚如何处罚？”
环境保护部环境规划院副总工程师杨金田倾向于用“初级阶段”解释排污权交易遇到的问题，“嘉兴、江苏都是在试，哪个好哪个坏还说不清。”
他说，排污权交易要基于总量控制的原则，而中国的污染物总量控制目标并未明确到每个企业。江苏和嘉兴的做法，与美国1981年提出的泡泡政策类似，即在不超过排放总量指标的前提下，允许各污染源的排污量相互调剂，从而达到控制污染源的目的。
杨金田还指出，排污权交易需要建立统一的管理平台和公平的分配机制，把指标分配到每个企业，才能形成交易的基础。行政化管理和市场化管理如何衔接，也是一个问题，行政化管理手段突出的时候，市场空间就非常小。
国家电网北京经济技术研究院的庄彦、蒋莉萍等研究人员，曾经针对火电行业可能面临的二氧化硫排放权交易问题发表文章指出，从已开展的排污权交易案例来看，几乎所有交易都是在相关行政部门的主导与安排下进行。
最大的障碍莫过于排污指标的分配。国家层面一直未出台有关排污指标分配的细则文件，不同部委和不同地方政府形成的办法，又往往存在冲突，导致排污指标考核难以执行。
换句话说，中国现阶段的排污权交易试点仅仅采用排污权交易的形式，但并未真正发挥市场机制的作用。
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