地方落实政府融资贷款担保 土地之外觅偿债渠道

　　4月上旬一家中型银行总行将一封标注有“特急”字样的文件火速下发至各分行。今年以来，各分行对于总行的特急通知，已司空见惯，从控制贷款增量，到房地产、融资平台贷款限额，频繁光临。

　　“鸡毛信”里面装着的是该行政府融资平台贷款“解包还原”工作实施方案，时 间紧、任务急。内容包括两方面，一是4月底前向地方银监局汇报政府融资平台贷款梳理情况、风险评估、分类排队和初步处置方案；二是6月底前完成“解包还原”工作。

　　这并非个例，多家银行都迅速搭建一支“开包”队伍，政府融资平台贷款“安检”工作正式拉开序幕。

　　“开包检验”持续到6月，结果不得而知。但目前各银行均对融资平台近期贷款质量颇为乐观，认为不良率上升非常有限。然而，还本付息的高峰尚未来临，过度依赖土地的偿债特征，使贷款维系于未来房价，其潜在长期风险不可忽视。另外，需持续关注的是“解包”后，风险缓释不充分的贷款补救措施能否跟上，以达到风险敞口全覆盖？对于地方财政担保贷款，能否在本届政府任期内保全资产？地方政府如何做实融资平台，消除银行贷款疑虑？

　　1. “验身”平台贷款

　　“省分行刚下达辖内平台公司名单，我们二级分行对照此名单逐个梳理（贷款）。”4月13日，一家大型银行市分行人士告诉记者，在此之前，该行已经做过一轮梳理，主要目的是确认平台企业的身份，因为融资平台没有明确的概念。

　　“我们的文件通知已经下发，按照银监会指出的三类来梳理。”4月15日，某地方银行公司部人士说。

　　三类贷款分别为：第一类，对于具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵质押品完备且手续齐全的项目，可按商业化原则继续支持。 第二类，对于缺乏第一还款来源、现金流不足的其他项目，应积极落实第二还款来源，确保还款有保障。第三类，对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，以及地方政府决定关闭的平台公司，要落实债权，采取多种措施尽早回收。

　　“我们行的情况是第二、第三类占比很少。对于第二类，省分行已拿出处理预案。”前述大行市分行人士说。

　　银行人士建议，在第二类中，以地方财政担保的贷款应尽可能在本届政府任期内保全资产。对于涉及两家以上银行的地方融资平台公司贷款，可以风险敞口较大者为主，组织债权行管理小组或修改为银团贷款模式予以管理。

　　去年四季度，部分地方银监局已开展过“解包”梳理工作。当时重点关注两类贷款，一是原来打捆或转手的贷款，需要落实资金的去向；二是借贷关系不在建设项目的贷款。 对两类贷款完成评估分类后，分别采取了规范、暂停、取消、回收等处理措施。

　　在划定存量贷款“身份”的同时，严控新增融资平台贷款，已成为行业主流。

　　“一方面，我们对去年的贷款重新进行全面检查，二是对于今年的新增部分，要严格控制，特别是严禁发放没有指定用途、笼统发放的政府融资平台贷款。”3月30日，交通银行行长牛锡明对记者表示。

　　4月13日，一位地方银监局官员表示，其在前期调研时也发现，“纯融资功能的平台企业，银行都不对其发放贷款了”。

　　国信证券在2月3日的一份分析报告中称，中行目前的政府融资平台贷款政策是对非重点省市该类贷款规模不再新增，即使出现迁徙，也不能新增；对重点省市则保持增长。

　　目前，风险限额管理已成为银行业的一个普遍做法。“全行有一个融资平台贷款限额，据此再下发地区限额。这样分行自然就会调整，适时退出一些平台企业。”上述地方银行公司部人士称。

　　2. 风险缓释“硬骨头”

　　“原来单纯依靠财政担保的融资平台贷款，想办法落实其他有效的担保抵押方式，及还款安排，这是目前最重头的工作。”4月14日，一位地方银监局人士直言。

　　而有多少政府融资平台贷款处于“裸奔”状态，目前还不得而知。前述银行人士称，监管部门已发现融资平台贷款项目包打开之后，有些项目存在没有现金流、自有资金不到位、担保措施不实等情形。

　　据其介绍，融资平台企业存在的“裸奔”风险隐患，主要包括城建项目大部分为公益性的非经营项目，需要通过政府财政补贴或提供政策优惠维持其正常运营，偿债能力不容乐观；一些贷款以“政府信用”为依托，很多是地方政府的隐形担保，贷款担保难以落实。

　　3月11日，中金公司发布研究报告称，30%-40%的（地方政府融资平台）贷款项目能依靠自身现金流偿还贷款本息；“我们估计大约60%-70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排”。

　　从已经公布年报的上市银行来看，鲜有银行披露抵质押及担保类融资平台贷款的占比。只有少数券商的调研报告提到，交通银行抵质押和担保类政府融资平台贷款占70%，信用类贷款占30%；民生银行融资平台相关贷款的抵押率为60%至70%。

　　“纯财政担保的贷款占比不是很大，我们调研时发现，有银行是两套风险缓释措施，一是财政担保承诺，二是土地抵押、政府协调的其他国企担保、收费权质押等。”前述地方银监局人士说，但各行之间风险缓释的充分程度是不均衡的。

　　一位中小银行授信审批人士曾告诉记者，抵押品的好坏也分先来后到，2008年底至2009年一季度，大行率先行动，在揽得优质平台企业客户的同时，也获得优质的土地作为贷款抵押物。而后介入的银行，则拿不到好的抵质押或担保措施。 值得注意的是，融资平台手中可以用来作为抵质押的资产并不丰厚。2009年上半年，有关部门对融资平台的统计显示，地方政府以财政拨款、土地划拨、股权划拨等形式出资占比约20%，其余筹资则主要是依靠银行贷款。

　　上述结论得到银行人士的认同。“从我们了解的情况看，有些抵押也是形式上的。有些融资平台在注册时，现金比例很小，大部分是政府划拨的资产，其中国有股权类资产也很少。”一位中小银行相关人士直言，该行的分支行曾发现，有些融资平台的抵押资产甚至包括政府机关、法院、检察院的办公大楼；“这些抵押品没有实质作用，如果贷款出问题，银行处置了这些政府资产，公务员去哪里上班呢！”

　　“我们当地有一个平台企业，就十几个人，去年从银行贷款20多亿元，今年还有一半趴在银行账上。”3月中旬，东部某市政府人士告诉记者，如果不趁去年的大好时机“捞一票”，此类融资平台很难获得信贷支持，所以现在他们虽然牺牲利息支出，但也乐意。

　　不过，面对风险缓释不充分的“硬骨头”，银行必须啃下来。

　　前述大行市分行人士称，在开展“解包还原”时，该行要求力争做到风险敞口全覆盖。就是说每1块钱的贷款，就要有等值于1块钱的抵押品或担保，还不能是财政兜底的安慰函式担保。

　　这并非易事，“比较难处理的是，存在互保的融资平台，贷款全是财政托底的，虽然是针对单个项目，但都是道路建设、城投等公益性项目。落实抵押比较困难，但此类平台企业也比较少，我们也只接触到一户。”上述大行市分行人士续称。

　　在采访过程中，有些银行人士称，在分类处置的过程中，不可避免的涉及到贷款退出等问题。对此，他们担忧地方政府是否配合。

　　“要看各地具体情况，我们调研了省内两个城市，去年底银行已着手，大部分完成了抵押担保措施的补充工作。”前述地方银监局人士称，“没有抵押担保措施的，正在做工作，地方政府也很支持。有的市政府认真对待，专门成立工作班子，帮助银行协调，各方配合得挺不错”。

　　3.地方政府“做实”之策

　　眼下各级政府忙于“做实”融资平台，否则不仅“out”了，还可能在信贷大潮中半路出局。

　　“各地正在紧锣密鼓的做两件事情，一是清理纯融资性质的平台企业，也即三五个人向银行举债，由地方财政安排还款，将来要被清理掉。二是不能马上清理的平台公司，需做实，注入资金、土地或其他资产，但这项工作不是一蹴而就的。”上述地方银监局人士说。

　　本报记者在采访中获知，苏中某地级市的融资平台正在谋求一些变化。其一，融资主体的变化，采用BT模式（Build—Transfer，即“建设--移交”，乃是政府利用非政府资金进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式），开展城乡一体化等相关项目建设。 其二，争取地方政府债的份额，在该省的中央代发地方债的额度中，争取一些，以逐步压缩商业性贷款，目前已进入审批程序。

　　其三，做大、做好主体性的平台公司，其他城投项目挂靠进来，作为子公司。地方政府向其注入优质资产，如土地等，以保证平台公司有足够抵押物，同时项目审批权集中，由主体平台公司统一实施，子公司的融资则逐步清理。在贷款时，银行针对具体项目进行审批，专设账户，资金封闭运行。

　　做大、做实融资平台正成为主流。2009年，天津市加强政府投融资平台管理，整合项目、整合资源、整合公司，将155家公司整合重组为86家公司，由此提高基础设施建设、投资融资和风险防范能力。

　　3月14日，国金证券出具的调研报告称，某市最大城投公司在其2010年的工作目标中表示，要降低资产负债率，措施包括积极争取政府和多方支持，采取注入优质资产、招商引资、出售转让、股权社会化等多种形式实现投资主体的多元化，降低企业负债。

　　重庆市的八大投融资平台，为各地政府融资平台树立了榜样。而对于“做实”之策，重庆市市长黄奇帆曾提出“五大注资”。

　　一是国债注入，将中央政府定期发行基础设施建设国债，重庆市政府每年获得数目为40-50亿元人民币，作为资本或股本配给投资集团。二是规费注入，将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政转向分别归口注入各集团公司。三是土地储备收益权注入，赋予部分投资集团土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等等，划拨给各有关投资集团，成为投资集团的固定资产。五是税收返还，通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给投资集团。

　　实际上，近年来，做大、做实平台公司的案例，不胜枚举。比如，江苏交通控股有限公司（下称“江苏交控”）1993年成立时的注册资本仅为1亿元，目前已增至168亿元。

　　回顾江苏交控的做大之路，正是一个不断注入资产的过程。其一，授权持有江苏宁沪高速公路股份有限公司国有股27.79 亿股和江苏扬子大桥股份有限公司国有股13.29 亿股，以及持有江苏交通建设集团有限公司国有资本1.6 亿元。其二，吸收合并江苏交通产业集团有限公司，后者的债权、债务、对外担保等均由合并后的江苏交通控股有限公司承继，全资及控股子公司成建制划转至合并后的江苏交控。其三，重组江苏省铁路有限责任公司和江苏航空产业集团有限责任公司，受让江苏省铁路建设办公室持有的江苏省铁路有限责任公司全部股权，重组后的江苏航空产业集团有限责任公司成为江苏交控的全资子公司。 4. 债务风险“远虑”

　　“人无远虑，必有近忧”，但融资平台贷款似乎恰好相反。

　　2月3日，在与中国银行深圳分行公司业务部有关负责人交流之后，国信证券分析师表示，融资平台贷款暂无近忧，但有远虑。

　　“调研显示，融资平台的还款都很正常，目前有些贷款已还了两年，没有出现违约现象。最近一个季度到期的贷款，也都按期偿还。有一个县，几千万到期后全部偿还。”前述地方银监局人士说。他认为，外界对于融资平台风险的担忧有夸大的成分。

　　3月14日，国金证券分析师在调研了一些地方城投公司和地方银行之后指出，“黑箱”特点导致市场对融资平台贷款问题过度聚焦在负面因素上，“实际情况并没有那么恐怖，应该更为客观地来看待这个问题”。

　　陆续公布的上市银行年报，也用数据回应市场担忧。截至2009年末，工、建、中、交四大行政府融资平台贷款的不良率分别为0.03%、0.14%、0.07%和0.05%，不良贷款合计不足15亿元。

　　某上市银行内部的统计数据显示，目前在全部融资平台贷款中，即层次偏低、抵押担保措施未完全落实、当地政府财力偏弱等，占比低于5%。

　　但“远虑”是客观存在的。3月11日，中金公司研究员表示，（地方政府融资平台贷款）潜在风险在2012年将开始逐渐显现，但风险大小取决于经济增速、房地产市场的发展和中央政府转移支付力度。该研究员给出的风险提示为“房地产市场调整超过预期”。

　　据中金公司测算，融资平台贷款余额将在目前7.2万亿的基础上进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿；之后逐步回落，2014年为4.9万亿，接近于2008年底的水平。

　　由于从2012年起偿还本金的金额显著上升，2013年达到峰值，为2.3万亿；地方政府偿债率（地方融资平台贷款偿还本息金额/当年地方政府可用收入）将从2009年的12.0%继续逐年上升，至2012年将突破20%的警戒线，为26.6%，之后缓慢回落但继续保持在20%以上，直至2014年下降为19.5%，回落到20%的警戒线以下。

　　而市场更为担忧的则是区县级融资平台贷款的资产质量。

　　某大型银行内部统计显示，地方政府平均负债水平（政府负债/地方财政收入）约为60%；其中，省级政府平均负债水平约40%、地市级65%、县级约80%；层级越低，政府负债水平越高，个别地方负债水平超过400%。

　　据报道，在全部融资平台贷款余额中，县级平台占比约为25%。国金证券援引浦发银行的内部分析称，县级及以下融资平台贷款中的20%风险较高。

　　即便是天津、重庆这样的样本城市，区县财政发展不均衡，部分区县财政比较困难，也成为防范财政风险的重点。如重庆财政部门表示，建立区县政府性债务统计评价预警体系，动态监控债务风险。 “县级平台公司的负债情况和偿债能力更加令人担忧。要知道，国有银行改制前的两次不良贷款处置，很大部分就出现在县域分支机构。”一位银行人士直言。

　　不过，中金公司研究员认为，地方政府融资平台贷款虽然存在潜在风险，但并不会演化成大规模的坏账；大部分项目是能够偿还贷款利息的，而银行体系较低的贷存比使得本金的偿还并不迫切；只要融资平台资金链不发生断裂，能够在经济发展发中动态化解风险。

　　5. 土地之外的偿债渠道

　　多位券商分析师均指出，房价或将成为影响融资平台贷款质量的重要因素之一。

　　前述中金公司研究员表示，房地产市场相关收入是地方政府可用收入增长的关键，地方政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入和地方本级收入中的房地产相关税收合计占地方政府可用收入约四分之一。

　　今年两会，重庆团提交的《关于规范地方政府融资平台的建议》指出，当前地方政府融资平台存在较多风险。其中之一是，这些投融资公司偿债渠道过分单一依赖土地。这份建议称，融资平台公司偿债来源大多是建立在土地价格上涨预期基础之上，但如果地价下跌，土地出让困难，还款就会发生困难，地方政府就必须动用其他方式来偿还贷款。

　　经过调研，国金证券分析师认为6万亿融资平台贷款中的75%与土地挂钩，剩下25%是仅靠财政兜底的。

　　“土地一级开发成本与土地拍卖价格间的差距是巨大的，银行能够容忍资本金不足、企业虚高项目贷款需求，与这不无关系。”该分析师称。

　　前述国信证券分析师表示，政府融资平台贷款大多为中长期贷款，（银行）认为这类贷款质量最大的影响因素，第一是房价，主要由于地方政府的主要收入来源为土地出让金，如果房地产持续一年以上的低迷和下滑，就会有负面影响，若房价能基本维持，则一年半内出现问题的可能性较小；第二是政府官员的变化。

　　中金公司测算的融资平台贷款峰值为2011年底的9.8万亿元，而2009年全国土地出让收入录得14239.7亿元，同比猛增43%。所以，即便2009年的好光景继续，各级政府再卖上7年的地，所获得的收入也仅能覆盖9.8万亿融资平台贷款的本金。所以，后一任的政府必将承接前一任的传统——平整土地，推出土地。

　　虽然国金证券分析师认为，土地市场崩溃，土地拍卖长久停滞，乃是政府平台公司出现系统性风险的前提之一，但这与经济周期波动相关。他们认为，“目前城市化率仅仅40%多，一般城市化率60%之前都是土地市场快速发展的，平台公司和银行都仍然对土地市场乐观”。

　　即便地价预期乐观，严控新增融资平台贷款亦是当下“亡羊补牢”首选之策。 “银行和平台公司都认为现在的规模余额下还是可以，但如果再来一次去年这样的规模增长，滚动下去就很容易发生锅盖盖不过来的情况。”上述国金证券分析师称。

　　在中金公司开出的“药方”中，短期内，融资平台贷款风险的化解主要包括：其一，限制相关贷款的新增规模，加紧制定指引来规范新增贷款的投放，这主要包括报批手续、环评结果、用地审批、项目资本金、担保落实情况、土地及固定资产等抵（质）押品以及贷款承诺等方面。

　　其二，对现有融资平台实施分类管理。现金流量良好的融资平台可以引入民营资本，公益项目为主、现金流不足的融资平台需要落实或加强第二还款来源，提前进行贷款重组。而当前的“解包还原”与之暗合。

　　“长远来看，地方政府融资平台贷款风险的化解取决于经济增长过程中财税体制和投融资体制的改革。”中金公司研究员直言。

　　他认为，一是调整现行分税制或加大转移支付比例。1994年分税制改革后，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移，从而导致了地方政府事权和财权的不对等。在中国城市化加快发展阶段，地方基础设施建设投入较大，从而导致大部分地方政府财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资。应在转变政府职能的基础上，调整现行分税制，或者加大中央转移支付力度，平衡地方政府事权和财权，降低地方政府对外融资的依赖性。

　　二是加快市政债券市场的规范发展。一直以来，我国对地方政府举债采取了相当谨慎的态度。按照现行预算法的规定，地方政府不得发行地方政府债券。但对于地方的融资需求，正确的思路是“开正门”，改进地方政府融资的渠道，加快市政债券市场的规范发展，从以融资平台为主逐渐过渡到市政债券为主，从而加强监督，增强透明度。