解决好“三农”问题需要创新的制度安排

    今年的《政府工作报告》提出，要将解决好“三农”问题作为“全部工作的重中之重”。如何解决好这一问题？在日前召开的中国农村经济形势分析与预测研讨会上，与会的诸位农村经济问题专家们表示，不仅需要继续实施被证明行之有效的政策，以及加大国家财

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　　记者谢利尽管近年来我国农村经济形势大好，粮食连续6年增产增收，主要农产品供给稳定，农民收入也在去年创出新高。但从当前农村发展情况看，农业和农村经济依然受到来自多方面的挑战，并且其中暴露的问题也十分突出。

　　今年的政府工作报告提出，要将解决好“三农”问题作为“全部工作的重中之重”。如何解决好这一问题？在日前召开的中国农村经济形势分析与预测研讨会上，与会的诸位农村经济问题专家们表示，不仅需要继续实施被证明行之有效的政策，以及加大国家财政等方面的支持力度，更要不断地深化农村改革，尤其是在制度的创新和探索方面再作突破。

　　“相对于这些年的发展而言，农村改革是滞后的，最突出的就是农业制度不健全。”中央农村工作领导小组办公室局长赵阳在发言中表示。

　　当前农业农村发展首先面临资源的硬约束。从我国自然资源和环境来看，土地资源非常稀缺，人均耕地只有1.38亩；水资源比耕地资源稀缺的程度更高，人均水资源只有世界平均水平的1/4。“虽然1997年中央出台了严格的耕地保护制度，但耕地缩减的形势还是非常严峻的”，赵阳为此算过一笔账，改革开放31年我国GDP增长了90倍左右，但耕地净减少了1200万公顷。而类似资源条件的日本，在经济高速增长的30多年间，GDP绝对增长110倍左右，耕地只净减少了103万公顷。水资源保护方面也面临同样的问题。“这说明我们在资源利用的效率方面确实值得检讨，如果这样的发展方式不改变，我国耕地保护的严峻形势难以扭转”。赵阳认为，我国资源的稀缺程度和利用资源的方式极度不对称，亟须完善相关机制和制度，这也是下一步农业农村发展特别要关注和研究的重要方面。

　　对此，由中国社科院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司合作撰写的《农村经济绿皮书》提出政策调整建议：用保护所有农地的立法替代保护基本农田的规定。社科院农村发展研究所副所长李周解释说，“18亿亩耕地红线”主要与“基本农田保护”相关联，是土地管理制度的一个缺陷。某些地方政府很容易在“基本农田”和非基本农田之间玩障眼法，给农地保护增添麻烦。因此建议用保护所有农地的立法替代保护基本农田的规定。

　　实际上，耕地流失还凸显了农用土地非农化过程中的不平等交易问题。一些地方政府以“反租倒包”、“返租转包”等方式，把土地转到非农村集体成员手中，不仅损害了农民利益，也引发了社会问题。比如，用行政办法为被征用的农地定价，再用市场办法为非农用地定价，由此产生巨大的差价收入；此外，地方政府追求税收最大化，通过招商引资与企业家结盟，从而致使土地非农化引发了很多冲突。对此，李周直言不讳地说：“地方政府不宜成为土地用途变更的最大受益者”。他认为，如果土地所有权仍然归农民集体所有，农民集体以土地入股成为企业股东，并获得持续性的股权收益，既保护农民利益，也有助于降低企业风险和产品成本。不过，我国现行的相关法规规定非农用地必须收归国有，为此，专家建议应予以修改。“可以先搞一个条例，同时研究正式立法问题”李周说。

　　除了土地制度，农村金融也是当前十分迫切需要解决的问题。众所周知，资金缺乏一直是农业农村发展的瓶颈，农村资金要素净流出的状态至今没有太大改观。尽管中央有政策规定，县域范围内新增存款主要用于本区域农户，但从现实情况来看，这一政策并没有得到很好的贯彻和落实。对于这些问题，专家们一致认为，关键还在体制机制的创新。赵阳说：“一提到农村金融问题，金融机构往往只看到抵押和担保物不足，于是有人就将土地抵押当作解决农村金融问题的出路。实际上，即使在土地私有的国家，农地抵押变现的概率也是很低的。”他认为，解决农户和农村中小企业贷款的根本出路，还是要发展信用贷款，但需要根据国情和实际情况，在制度的创新和探索方面有所突破。

　　在谈到农村发展和增加农民收入时，城镇化无疑是绕不开的话题。不过，在城乡一体化构建的路径方面，目前还存在一些歧义。有专家指出，降低城镇门槛，让更多的农民进入城镇成为市民的做法，有利于城市扩张和城市发展效率的提高，因而被越来越多的城市所认同并采纳。但其结果却是农民身份的分化，而不是城乡一体化。“更为适宜的做法是充分发挥农村的比较优势，通过农村的更快发展，逐步填平农村与城市之间的鸿沟，逐步实现普遍发展的目标”李周说。

　　目前，我国农村已经涌现出一批依靠自身力量填平城乡发展鸿沟的镇村。它们的大量出现，会促进新的体制机制加速成长，使旧的体制机制越来越边缘化。李周表示，应把发展“县辖市”和中心镇作为城乡一体化的重要突破口，政府的职责则是以公共物品和服务的均等化为目标，逐步消除这些村镇与城市之间的福利差异。

　　解决好“三农”问题离不开创新的制度安排。按照中央提出的统筹城乡发展和推进城镇化的发展战略，及时调整改革思路和政策，创新机制体制，是解决当前农业、农村经济发展中诸多问题的关键。