核准或备案：企业内部决策与政府外部控制并存模式

　　投资体制改革的核心内容之一是放松对企业的控制，按照社会主义市场经济要求，依照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的基本原则，赋予企业投资自主权。在此原则下，政府行政管理部门将不再干预企业的投资活动，企业投资完全由企业自主决策，风险由企业自担，收益由企业独享。那么，为什么现行投资管理体制下，投资项目管理还存在核准制和备案制两种针对企业投资实行必要的行政管理和控制的制度呢？

　　我国实行的社会主义市场经济与完全自由竞争的市场经济不同，政府对经济和社会发展的主导作用十分明显。由于历史文化传统的深远影响，我国作为一个中央集权制国家有着政府干预经济和社会的传统，到今天，这一传统仍未发生根本性变化，各级政府对经济和社会发展的干预和调控仍然是必不可少的。从操作层面看，为完善宏观经济调控、维持社会运行稳定、维护社会公众利益、防范企业盲目投资导致的风险，政府仍然是不可或缺的主导力量。从资源和环境条件对我国经济发展的硬性制约来看，为保证经济社会的可持续发展，从外部性对企业的市场行为进行必要的管控，也是不可少的。因此，在现行体制和发展环境下，政府对企业投资项目的必要控制和管理仍然需要继续保留。

　　既然政府依然要对企业投资进行必要的控制和管理，同时投资体制改革又要求放松对企业的控制，赋予企业投资自主权，那么，政府对企业投资控制什么、管理什么，是一个需要平衡掌握的核心问题。按照国务院关于投资体制改革的决定要求，并结合自2004年以来国务院、国务院投资主管部门颁布实施的一系列政策、规章制度来看，现行投资体制下，对企业投资项目的行政性控制和管理主要集中在企业投资项目的“外部性”方面，对企业的内部决策并没有进行干预。换句话说，现行投资体制下，企业投资决策是一种企业内部自主决策与政府外部控制并存的管理模式。

　　一、投资项目的外部性体现为项目对外部的影响和外部对项目的约束

　　“外部性”一词近年来较为盛行。对投资项目而言，“外部性”是什么？从理论和实践两个层面分析，“外部性”包括两个方面，一是投资项目产生的对外部的影响，如环境影响、社会影响等，二是外部环境和条件对企业投资项目的约束，如资源条件约束、社会条件约束等。

　　理解“外部性”需要进行一个理念的更新，即投资项目不是在真空中进行的，任何一个投资项目，不论是政府投资项目还是企业投资项目，也不论是大型项目还是小型项目，都是在一定的社会、经济、自然、生态环境中，在一定的政治、文化、管理制度下进行的。也就是说，作为人类活动的投资项目的天然属性决定了项目必然在现实中才能建设。而项目建设过程中，与外界的相互作用是必然发生的，没有不与外界发生相互作用的项目，只有与外界相互作用强度不同的项目。基于这一理念，从项目角度讲，外部性包括主动与被动两个方面，即项目与外界的相互作用包括了项目对外部产生的影响以及外部环境和条件对项目的约束。

　　外部性的两个方面相互交织，相互影响。项目对外部产生的影响、外部环境和条件对项目的约束，总是相互对应、相互并存的。一个投资项目需要必要的投入才能实现相关的产出，而且从投入到产出是一个复杂的过程。每一个项目的建设，都需要必要的投入，如土地、资源、能源等，对应的外部性约束则体现为政府为应对土地供应数量有限、资源稀缺、能源短缺等问题而采取的严格的土地政策、资源节约要求、节能要求等；项目效益的实现，不仅需要有必要的投入形成产出能力，还需要相应的消费者、使用者，需要必要的市场需求才能实现项目的效益；项目的建设过程中，不可避免地将对环境、生态、社会、经济形成各种影响，对应的，有国家对环境和生态保护的法律法规和政策要求，社会各界对项目的作用和影响，经济和社会环境对项目的制约。投资项目的外部性约束在项目全过程的每一个阶段都将发挥作用，经济、社会、土地、资源、环境、能源、市场等诸多因素均对项目的全过程构成了约束，使得任何一个项目都不能仅仅依靠内部的投入就实现自身的效益，这是企业投资者必须认识到的一个基本道理。而作为全社会的代表，在市场经济体制不能解决所有问题的前提下，政府应当发挥必要的、积极的作用，纠正市场经济的盲目性、随意性，解决市场机制不能实现的社会公平和正义，维护全社会的公共利益，也是各级政府官员应当认识到的一个基本原则。

　　二、企业内部自主决策和政府外部控制基于各自的利益追求

　　任何一个投资主体在进行项目投资时，考虑的都是其自身利益的最大化问题。对企业投资主体来说，企业的投资效益最大化是其追求的基本目标，因此，企业进行投资决策时，总是从自身利益出发考虑问题，而不会考虑其他主体的利益问题。而对政府而言，其代表的是全社会的公众利益，在维持经济社会发展的过程中，通过必要的、合理的控制和管理，实现经济的平稳快速发展以及社会的稳定运行，保护全体人民的整体利益，是其天然职责，因此，政府必须对企业投资项目进行必要的控制和管理，以防止企业投资项目的建设损害社会公众利益。企业和政府不同的利益出发点，产生了企业投资项目自主决策与外部控制和管理并存的基本要求。

　　在追求自身利益的过程中，企业能否不顾其他主体利益如公众利益而独享其成呢？或者，企业自身利益能否在不顾及外部性因素的约束而实现呢？答案当然是否定的。按照新的理念，企业投入产出的实现过程，是内外部因素共同作用的过程，没有一个项目能够在真空中完成和生存，企业在追求自身利益的时候如果忽视了其他主体利益，则外部性因素的作用将对企业投资项目形成约束和制约。实践中，经济、社会、土地、资源、能源、环境等方面的条件约束，对企业投资项目有强烈的制约作用。因此，即使企业投资者在市场经济条件下可以且应当以自身利益为基本目标，但在客观上，企业投资必须顾及到其他主体的利益，必然受到各种外部性因素的约束和制约。

　　与企业进行投资项目决策基于自身利益考虑一样，政府要基于社会公共利益考虑对企业投资项目的外部性控制和约束，但是，政府部门在对企业投资项目实施外部性控制和管理的过程中，不能损害、侵占企业的利益，不能干涉企业内部决策和管理。

　　三、企业自主决策体现为对项目的微观内部全过程管理

　　按照投资体制改革的要求，企业投资项目全过程将由投资者自主完成，政府仅从项目的外部性进行控制和管理。在实践中，企业的自主决策体现在何处？从项目决策阶段的工作看，企业投资项目在满足国家法律法规以及项目管理要求的前提下，投资什么样的项目、选择什么样的产品和市场、确定多大的建设规模、使用什么样的技术、采用什么样的融资方式、设计方案的确定，等等，均由企业自主决策。在项目建设实施阶段，项目建设计划安排、施工队伍、设备供应商和项目监理单位选择、资金使用和管理、人员构成和管理等多方面的工作，均由企业投资者自己决定和实施。项目建设完成后，相关的生产、经营活动政府不能干预，相关的管理由企业负责。当然，企业的全过程决策和管理，需要在国家规定的法律、法规、制度和政策框架下进行。

　　在新的投资体制下，一切涉及到项目内部的微观事宜均由企业自主决策、自担风险，且不必事先就这些事项取得政府的“批准”。换句话说，核准制或备案制管理中，政府有关管理部门不再审批企业投资项目的项目建议书和可行性研究报告，企业在项目市场、技术和经济等方面内容做出的决策，只要不违背国家有关法律、法规的规定，不违反经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、环保政策和土地利用政策的要求，不损害社会公共利益，政府就允许项目建设。在项目前期阶段，企业投资的内部决策主要涉及到投资项目的市场前景、产品方案、建设规模、建设内容、厂（场）址选择、技术选用、设备选型、经济效益、资金来源方案等有关市场、技术和经济方面的内容。作为投资项目可行性研究报告的主要内容构成，这些内容完全是企业内部的、微观层次的活动。由企业投资者自行完成项目市场、技术和经济方面的决策，体现了“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的改革原则，体现了企业投资自主权的落实，体现了政府对企业投资决策自主权的尊重。项目决策后的一系列准备、建设、运营活动，也均由企业投资者自行管理。

　　四、政府外部控制体现为对项目的宏观管理和要求

　　在企业自主决策的同时，作为全社会利益的代言人，作为公共管理的执行者，政府必须履行投资项目的外部性管理职能，通过直接、间接手段，通过法律法规、政策规定，通过制度的建立和实施，实现对企业投资项目的外部性控制。控制的手段，一是核准，二是备案。

　　针对核准制投资项目，政府通过企业投资项目核准申请报告的审查实现对企业投资项目的外部性控制和管理。按照国家发改委颁布的核准制《项目申请报告通用文本》，核准项目申请报告主要包括8个部分的内容：申报单位及项目概况，发展规划、产业政策和行业准入分析，资源开发及综合利用分析，节能方案分析，建设用地、征地拆迁及移民安置分析，环境和生态影响分析，经济影响分析，社会影响分析。在具体的管理过程中，如果企业投资项目不能满足这8个方面的要求，项目将不予通过核准。8个内容中，除第1个外，其余7个部分反映出政府对核准制企业投资项目的全方位外部控制。

　　备案制既不同于审批制，也不同于核准制，其外部性管理程序更加简便，内容也更简略。对备案制投资项目的外部性管理，主要体现在两个方面：一是看企业投资项目是否符合法律法规的规定，二是看是否符合国家产业政策的规定。在具体管理过程中，主要是看企业投资项目是否满足《产业结构调整指导目录》等产业政策文件的要求。

　　五、企业内部决策和政府外部控制既有差别又相互结合

　　对比企业投资项目可行性研究报告和核准项目申请报告的内容，可以看出企业内部决策和政府外部控制之间的相互差别和有机结合。可行性研究报告反映的是投资项目微观层次的相关内容，企业投资者根据预期的市场需求，选择适宜的技术方案、产品方案，确定项目的建设规模，配置合理的投融资结构，获取预期的财务收益，属于企业决策范畴。而核准项目申请报告的8个内容构成中，第一部分“申报单位及项目概况”就已经基本覆盖了可行性研究报告的内容，其功能是要求申报企业向政府部门报告项目的基本情况，对政府而言，是对项目有一个基本的了解，但不是外部控制的核心内容。核准项目申请报告的后续内容，从不同侧面反映了政府对核准制项目的全方位外部控制。

　　规划、产业政策和行业准入分析，考核的是项目的合规性，主要考核项目建设是否符合国家宏观、长远发展的要求。资源开发及综合利用分析，考核的是项目对资源的利用是否符合国家资源政策的要求，是否具备相关的资源条件，项目对资源的利用是否符合国家建立资源节约型社会的要求。节能方案分析，考核的是项目对能源的利用是否符合国家有关能源利用的标准和规范要求，是否满足节能降耗的要求。建设用地、征地拆迁及移民安置分析，考核的是项目选址和土地利用的合理性，征地拆迁和移民安置方案能否满足受影响人口的要求和社会稳定的要求。环境和生态影响分析，考核的是项目对环境和生态的影响，采取的环境和生态保护措施能否满足相关法律法规和政策的要求。经济影响分析，考核的是项目对宏观经济、行业发展以及区域经济的影响，重点考核项目的经济费用或费用效果，作为微观层面的项目财务效益并不在其中。社会影响分析，考核的是项目的社会可行性、项目与当地社会的相互适应性，要求项目建设要避免社会风险的产生，要有利于当地社会发展和稳定。

　　上述分析表明，企业内部决策和政府外部控制是有差别的，但又存在有机的结合。核准制适用于企业投资的重大项目和限制类项目，即对国民经济和社会发展、资源能源利用、土地利用、环境和生态、宏观经济、行业发展和区域经济、社会公众利益、社会稳定有重大影响的项目。企业投资以收益为中心，追求的是利润最大化，但不能损害公众利益、社会稳定和长期发展的环境和条件，因此，在企业自主决策的过程中，政府作为全社会公共利益的代表，必须对企业投资项目进行必要的外部控制。从企业决策和政府控制看，二者各自的利益出发点不同，但面对的管理对象是相同的。投资项目固有的外部性属性，决定了现行的企业内部决策与政府外部控制并存的管理模式，而核准制或备案制就是这一管理模式的具体应用。