《预算法》修订破冰 地方发债获认可

　　席斯

　　上周，《预算法》修改稿在省市区一级征求意见，全国各地各级人大先后组织座谈会，讨论新的修订稿，并提出修改意见和建议。

　　本报获悉，针对地方政府是否可以举债这一关键条款，《预算法》修订稿有大的突破，其明确提出，在整体计划之下，经批准，地方政府可以发债。

　　目前的《预算法》规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。

　　这是预算法从2004年开始修订以来，第二次广泛征求意见。2006年修订草案，在征求意见过程中，因为分歧和矛盾太大，未能在当年10月人大常委会上进行审议。

　　地方债破冰

　　一位参与征求意见的学者介绍说，2010版有些大家期待的修订内容并没有写进来，而有些大家没指望的条款却有所体现：新的修订草案为地方举债开了口子；对年度中间的预算追加追减，要求编制预算调整方案报人大审批；对超收收入也从法律层面规定，不在当年支出而是纳入第二年预算。

　　一些官员和学者认为，《预算法》不仅是一部技术性法规，在中国它还承担着财政基本法的角色，是财税法律体系的核心，如果这一次预算法修订不通过，那么接下来的财税体制改革将处于无法可依的尴尬局面。

　　一直进展缓慢的《预算法》修订在去年下半年取得重要突破，很多条款达成统一。这一次《预算法》修订搁置了全面修订的设想，而是采取小步快跑的策略。通过加快修订频次，对一些亟待解决，且政策措施基本成熟，并已经付诸实施的问题进行了明确。

　　地方政府是否可以举债，一直是《预算法》修订的关键。这一条将影响地方政府的财力和现有债务的认定。目前的《预算法》以否定式作出规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。而本报采访得知，修订稿以肯定式表述明确为，在整体计划之下，经批准，地方政府可以发债。

　　“《预算法》给地方举债开了个口子。”上述参会学者说。

　　据悉，财政部计划下一步将在这一原则下，制定地方政府债务的一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批、债务偿还在内的基本制度框架。

　　4月27日，安徽省淮南市大通区人大组织相关政府部门对《预算法》修订稿进行了讨论，他们对转移支付的相关规定提出了很多修订意见。

　　他们建议在修改稿中增加 “转移支付”一章，就转移支付的对象、范围、额度、下达期限、管理、监督作出明确规定，并对一般性转移支付保持相对稳定。这样，地方政府在12月份编制预算草案就有了依据。

　　重庆市万州区人大常委会副主任王世傅认为，近些年来，上级政府通过转移支付和启动内需政策的实施，地方政府得到的补助资金越来越多，按照现行法规，政府只要笼而统之的向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外，应当予以高度重视。

　　修订稿将上级补助收入作为法定的预算编制内容，明确地方必须编入预算，实现收支内容完整。同时，将上级补助下达的具体时间在《预算法》中作出限定。以免下达时间太晚造成预算执行不力。

　　另外，修改稿还对超收收入的使用作出明确：年度执行中如有超收除按法律法规和财政体制规定增加支出外，都结转第二年预算。以避免地方政府对超收收入的随意支配。

　　防突击花钱

　　眼下，中国的预算年度为公历1月1日至12月31日。政府每年的财政活动都是从年初开始，但预算是在3月份的全国两会上才能得以通过并形成法律效力，这意味着有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，实际预算执行期也只有9个月，这是造成年底突击花钱很重要的一个原因。

　　学术界曾提出跨年制预算，即从当年4月1日至次年3月31日为一个财政年度。但跨年制预算会涉及国民经济统计、会计年度、纳税年度等诸多方面的调整，成本会因此大幅增加。

　　上海财经大学公共经济与管理学院副教授刘守刚建议编制 “临时预算”。“临时预算”，即由各级政府进行编制，但必须在新预算年度开始前三个月左右 （即每年的10月份前后）提交各级人大审议，经过审批的“临时预算”具有与正式预算一样的法律效力，并在新预算年度开始后予以执行。待正式预算草案在3月份前后获得各级人代会审议通过后，“临时预算”自动失效。

　　曾经参与2006版和2010版 《预算法》修订的一位学者对记者说，06版实际上使用了临时预算，但这一条不知何因在新的修订稿中已被删除。

　　预算微调也要报批

　　《预算法》修订稿中明确，预算调整要报人大常委会审批。而06版是提出支出总额超出预算1%以上，需报预算调整方案。而这次的版本则规定，只要支出总额有调整，都需报人大批准。

　　会上一位部门负责人看到这一条后说：“变化肯定有，还不止一次，难道都要报吗”？结果会场上异口同声地回答：“当然。”

　　南开大学经济学院马蔡琛博士分析，预算调整分全局调整和局部调整。全局调整是预算收支打破平衡，或减收或增支或调整国债发行规模，赤字有变化。这种情况过去的预算法就有规定，必须编制预算调整方案报人大批准。但对局部调整并没有要求必须编制预算调整方案，而是报同级政府来定，人大备案。

　　目前，地方政府在收支平衡的前提下，预算执行中多次对预算收支结构和规模进行调整，却很少编制调整方案，也不报经人大批准。

　　重庆市万州区人大常委会副主任王世傅表示：“现在决算与预算收支的差异甚大，而预算在执行过程中，启动“预算调整”程序的情况并不多，政府不自觉，人大也没奈何”。

　　自2000年以来，中国几乎年年有超预算收入，而且这部分收入在相当长的时间里，都在本年度突击花掉。即便近几年中央设立预算稳定调节基金，使超收收入结转下年使用，但结转的仍只是小部分，其余都在当年度支出。最多的2007年超收收入达到7000亿，但结转下年的只有1100亿，6000亿都在当年花出去了。这些超收收入的支出并没有编制预算调整方案报人大审批。

　　另外，预算执行中 “拆东墙补西墙”的情况也得到了约束。修订稿对预算科目之间资金的调剂，也提出要报人大审批。农业、教育、科技和社会保障等重点支出调减，更需要报全国人大批准。这是为了避免一些重点民生支出随意被挤占挪用。

　　此次征集意见的修订稿，仍有不完善之处。例如，对预算草案一旦被人大否决之后的程序，没有做出安排。刘守刚认为，《预算法》不能回避现实中可能出现的状况，而必须给予必要的程序指引。他建议，预算法中必须有相应的条款，规定预算草案被否决后的程序。如：各级政府预算草案，如果被本级人民代表大会否决，本级政府应当在30日重新编制预算草案，并提请本级人民代表大会临时会议批准。

　　距上一次征求意见4年时间，很多接受采访的学者和官员表示，这一次《预算法》修订很有可能通过。如果还不通过，那么接下来的财税体制改革等都将面临无法可依的尴尬局面。

　　按照今年全国人大常委会立法工作的计划，今年8月就要第一次审议《预算法》修改情况的报告。随后还可能经过 “二读”、“三读”，最终形成决议，颁布实施。