孙鲁军：外汇管理改革以推进可自由兑换为目标

　　当前，全球金融市场的重心和格局正在发生变化，中国的金融改革也已经步入“深水区”。5月8日，国务院发展研究中心金融所主办的第六届中国金融改革高层论坛举行，众多经济学家就金融改革问题展开精彩论述。以下是搜狐财经的现场报道：

　　国家外汇管理局资本项目司副司长孙鲁军：主持人刚才也说了，要对热钱流入的问题进行一些关注，也就是给外汇管理局压力。

　　第一个问题，资本管理的目标到底是什么。对资本管理目标大家都有很多不同看法，我个人把资本管理目标概括为以下三个目标：第一，维护国际收支平衡，防范金融风险，为改革创造一个缓冲的机制。随着资本的管制，可以防止跨境资本，尤其是短期资本积聚。实行资本管理可以为国内的资本体系改革和经济结构调整创造一个缓冲的机制。第二，维护汇率稳定，保持货币政策自主兴和有效性。为了避免资本大量的流入，中央银行一般会采取公开市场操作的方式进行干预。而中央银行进行干预，就必然会导致外汇储备的增长和基础货币投放的大量增长。这会影响到中央银行货币政策实施的自主性。第三，通过管理可以规避自由资本流动带来的不利影响。最好保持宏观经济稳定。

　　对外就是我概括资本管理的三大目标。资本管理的手段和方式，不仅取决于一国的国际收支和宏观经济情况。而且和该国的金融发展决断和相关政策的考虑有比较大的关联度。大体上可以概括为两个管理手段和管理方式：第一，行政性的手段。第二，自然为导向的手段。以市场为导向的手段，主要是采取一些税收的手段，或者是类似税收的手段。例如对外国人取得或转移国内的资产征税，在以市场为导向的手段最重要的就是作为信用。在七十年代自由市场经济主导的情况下提出来的。但是在当初并没有得到大家的迎合和赞同，到了金融危机以后，一些发展中国家又采取了一些措施，对资本的流入进行管理和控制，取得了一定的成效。从我们资本管理项目的内容来看，大体上是对直接投资、正确投资、衍生产品交易、其他投资进行交易管理。它管理的环节主要包括交易环节和汇兑环节。资本项目的交易环节主要是由有关主管部门来进行管理。涉及到国家发改委、商务部、证监会等等。外汇管理局主要是对跨境资本流动有关的汇兑行为进行管理。根据资本项目带入资本要引发的可能潜在风险。大体上分为一类进行管理：对于风险不大、流动性不强的业务，主要是采取基本放开和登记备案的方式进行管理。在境外投资项下的外汇管理，基本上不存在什么特性。对于风险较大、流动性较高的交易，主要是通过额度管理和核准管理等管理模式。近年来外汇管理局根据国际收支和国际经济发展变化的情况，实施了一系列的改革措施，资本项目的改革主要是围绕以下三个方面来开展的。一个方面是出宽进严出的管理逐步转向对跨境资本流出实施管理。第二，逐步拓宽外汇资金的流出渠道，引导外汇资金合理有序的流出。第三方面，建立和完善资本流出的统计和监测与预警机制，防范跨境资本大规模的流出和流入。

　　近年来资本项目管理改革主要内容：第一，进一步深化境外直接投资外汇管理改革。第二，推出QFII和QDII制度。第三，完善对外商投资企业外汇资本金结汇管理。第四加强外债管理。

　　第一方面主要介绍一下境外投资外汇管理改革。在这几年迈出的步子是比较大的。对最近出台的一系列的外汇管理的法规进行整合。于去年7月份出台了境内机构境外直接投资外汇管理。从02年以来在境外投资外汇管理方面，一些改革的经验和好的做法，在经济法规里面得到充分的体现。取消了境外投资外汇资金的风险审查。取消了强制要求境外投资企业把境外投资利润调回境内的要求。取消了人民币购汇投资额度的限制等等。

　　第二，改革了境外投资外汇资金来源审核的方式，由原先的事前核准变成事后的投资北岸。境外投资一般涉及到三个主管部门，国家发改委、商务部、外汇管理局。一个项目大体上要经过这样几个流程：首先境外投资项目要得到国家发改委的项目行政许可。到外汇管理局办理登记。境外投资资金来源审核。再到商务部办理外汇许可证的领取。境外投资企业许可证的领取。再回头办理外汇投资手续。上述的环节走完以后，才可以把境内资金汇出到境外去。从7月份这个新法规颁布以后，我们由事前的核准转变为事后的登记备案。只要求境外投资企业的境外投资行为得到国家发改委和商务部许可以后。再到外汇管理局办理境外投资外汇登记手续的时候，对他的资金来源情况做一个说明和备案就可以了。

　　第三，改变了境外直接投资外汇汇款管理。由原先的事前核准变成事后的登记。

　　第四，境外投资外汇管理涉及的原则。

　　第五，构建起了比较完善的境外直接投资项下跨境流出入的管理。

　　09年7月份的新法规有这样几个特点：这几年我们在对境外投资进行外汇管理的同时，也考虑到境外投资企业在境外投资过程中面临的最直接的问题就是融资难的问题。根据这个问题我们出台了一些政策措施，缓解境外投资企业融资难的问题。第一个政策主要是调整了银行融资性和担保的方式。明确了对银行对于境外投资的担保管理方式。外汇管理局根据每家银行的资本运营资金情况，给银行约定一个担保的指标，每家银行可以根据境外投资企业的情况确定企业融资的担保额度。由原来仅限于中资银行，扩大到所有的银行，包括外资银行。

　　允许符合条件的境内企业对其境外成员企业提供融资支持。使用自有外汇资金、人民币购汇资金等进行境外放款方式，对其成员企业进行融资。同时，我们简化了办法和管理程序，使得境外投资企业在融资的成本方面给予了大大的降低，促进了融资的便利化。第二方面，推出了QFII制度，是2002年末推出来的。截止到今年3月份，外汇管理局共核准了88家合格境外投资机构合理者投资额度170.7亿美元。到了3月份，外汇局核准88家QFII机构投资者。06年4月1号开始实施QDII制度，允许符合条件的境内的基金管理公司、信托公司、保险公司等等，募集境内机构和个人的自有人民币和外。不仅促进了境内资本市场的进一步完善和发展，也促使境内的合格投资者走出去，投资国际市场。满足了境内和境外投资机构的要求。增强了境内投资机构的国际竞争力。第三方面，加强外债管理，主要有几个几个方面的内容，一方面是加强了短期外债的管理，第二，加强了对外资房地产企业借用外债的管理，从06年6月1号开始，明确规定对于新设和增设的外资房地产企业不得借用外债。这个制度从06年6月1号和商务部一起发布了一个规范性的文件，在文件里面已经明确。对从2006年6月1号开始，新设和增置的外资房地产企业，不得借用外资。第三，规范对贸易信贷的管理。

　　我们在加强对资本项下外汇管理的同时，也采用了一些现代的信息化的手段，来提高对跨境资本流动的统计和监测力度。我们先后上线的外在的统计检测系统，直接投资外汇管理信息系统和贸易信贷登记管理系统等等。这些系统仅是外汇管理资本项下的信息系统。通过这些信息系统的建立和完善，初步构建起了一个跨境资金流出入的统计和编制机制。

　　再谈一下如何看待我国资本项目管理。从目前情况来看，我国仍然有必要实行资本项目管理。主要有一下三个项目的管理。一方面是由我国基本国情决定的。我国金融系统不是很健全，资本市场结构和层次比较单一，资本市场运行与国际规范化的资本市场仍然有较大的差距。我国的金融监管不是很稳定。金融的调控水平和跨境资金流出入的预警机制，当然有待于进一步的完善和发展。上述三个方面就决定了我国在目前的情况下，仍然有必要采取一定的资本项目管理。如何来看待资本项目管理的成效呢？从总体上来看，目前资本项目的管理仍然是有一定效果的。它避免了短期资本聚集大规模的流出入。促进了我国国际收支的基本平衡。进而维护了金融的稳定，为国内经济的持续发展、金融改革和经济结构的调整创造了一个比较稳定的金融外汇环境。我们也认识到，随着国际资本流动的一体化、进程的加快、资本流动的多样性和复杂性也决定了资本管理的难度会越来越大。在这种情况下，资本管理的有效性也会随着时间的推移而有所下降。在这种情况下，外汇管理局始终会清醒的认识到，积极稳妥的推进资本项目可自由兑换，是外汇管理的一个主要的目标之一。也正在采取一些手段来逐步放松对资本项目的外汇管理，稳妥推进资本项目的发展。

　　从我上面的介绍可以看出来，今年在外汇改革方面并不是停滞不前，它是逐渐顺应了国际资本流动一体化的发展趋向进行自我改革、自我创新。出台的措施都是往资本项目可自由兑换的方向发展前进的。并没有停止，更没有后退，外汇管理局肯定还会继续朝着这个方向努力和迈进。在去年的7月份，外汇管理局又提出来，要进一步解放思想，转变管理理念，推进外汇管理体制的改革，这个提法主要是基于以下两个方面来考虑。一方面是改革开放以来，我国对外经济开放不明确加大，对外贸易和对外直接投资取得跨越式发展。在这种情况下，又客观上要求我们要以全球化的视野和更加开放的姿态来重新审视现行的外汇管理。促进贸易和投资便利化。到了2009年末，我国的进出口规模分别达到了一万亿美元和1.2万亿美元。累计实际利用外资6400多亿美元。国内游7000多家企业在境外设立了超过1.1万家的境外投资企业。对外直接投资累计2200多亿美元。大规模的跨境贸易投资和个人活动导致跨境外汇收支的急剧增长。从这个数字变化可以看出来，我们所面对的形势和环境和以前相比已经出现非常大的转变。在这种情况下，就要求外汇管理局要进一步解放思想，转变管理理念，进一步推进外汇管理体制改革。

    我国已经从外汇短缺的国家转变为一个外汇比较充裕的国家。外汇短缺形成的宽进严出的外汇管理制度的基础已经不存在了。从1994年到2009年年底，除了1998年受到亚洲金融危机的影响，资本项目出现了63年一美元的逆差以外，其他所有的年份都出现了双顺差，而且顺差是逐年扩大的。我们现在已经不是一个外汇短缺的国家，是一个外汇比较充裕的国家。在外汇短缺时期所形成宽进严出的外汇管理制度的基础已经不存在。这种情况就要求我们对跨境资金的流出和流入实行综合的管理。

    解放思想转变管理理念，指导原则：第一，坚持服务社会、服务市场主体，推进贸易投资便利化，创造一个有利于公平公正公开的外汇管理环境。另一方面，坚持从国内国际两个大局出发，充分利用两种资源、两个市场，妥善处理好改革发展和稳定的关系。既要充分便于市场主体用户需求，也要防范资本流动的风险。进而维护国际收支基本平衡和国家安全。第三，要强化成本概念，要避免因政策调整给市场主体增加新的成本。切实提升效益。第四，坚持转变管理方式，淡化事前审批管理，强化事后跟踪。便于进行统一高效的跨境资本流动的数据采集和检测系统。实现对跨境资本流动的统计和监测。为调整外汇管理政策和宏观经济政策提供决策依据。这个我们必须要坚持以上四个方面的原则。

    如何转变管理理念呢？我们提出了一个观点和看法，第一个观点是从重审批转为重监测分析。逐步从较为依赖审批和核准管理方式，转变为重点加强对跨境资本流动的统计检测预警和分析。第二，逐步从事前监管转变为重事后管理。第三，从重行为监管转变为更加强调主体监管，按交易行为和业务性质监管转变为以经济主体为单位进行整体分析。第四，从有罪假设转变为无罪假设，逐步从事前排查，转变为事后举证查处违法违规的经济行为。第五，逐渐从正面清单转变为负面清单。

    外汇管理局根据新的形势、新的发展要求提出来的，要进一步解放思想、转变管理理念为外汇管理体制改革的主要内容。

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