气候变化全球政策制定的国际博弈进程及我国的应对策略

　　提要 从全球几次重要的气候谈判大会的博弈进程来看，气候变化的全球政策国际谈判折射出南北矛盾、发达国家内部矛盾、发展中国家的内部分歧和针对排放大国的矛盾。虽然各方针对全球温室气体减排的有关政策签订了多个致力于合作解决气候问题的国际公约及其议定书，但真正的全球合作存在相当的难度，这是当前一系列气候变化全球政策国际博弈反映出来的严峻现实。

　　气候变化正成为国际社会面临的最严重挑战，国际社会期望在制定气候变化全球政策的核心内容上达成一致协议，就温室气体减排的额度、分配及补偿作出规定，以共同遏制全球变暖。但由于气候变化全球政策既是一个“环境规则”履行公约，也是一个“经济权利”分配公约，是一个跨期国际协同行动的问题，需要将一系列错综复杂的价值追求、环境义务、经济权利、国家主权、利益分配等问题置于一种制度安排之下，其在目标的具体制定和实施上不仅涉及全球发展与公平性问题，而且影响各国的经济发展利益。因此各国基于自身利益的考虑，在全球气候变化政策的核心内容上存在巨大分歧，历次气候大会实质上均是各个国家复杂的利益博弈。

　　一、全球气候变化谈判大会历程回顾

　　1992年，联合国里约地球峰会上签订了《联合国气候变化框架公约》(简称公约)。该公约最重要的是确定了“共同但有区别的责任”原则，在碳减排上对发达国家和发展中国家规定了不同的义务，要求发达国家承担明确的大幅度减排义务，同时向发展中国家提供资金和技术，以帮助后者应对气候变化。

　　2005年2月，第一个全球温室气体减排的国际行动方案《京都议定书》（简称议定书）生效。该议定书设定了国际社会应对气候变化在2008～2012年问的减排目标，就减排途径提出了国际排放贸易、联合履行和清洁发展机制三种灵活减排机制，并根据公约“共同但有区别的责任”的原则不要求发展中国家承担减排义务。

　　2007年12月，巴厘岛联合国气候变化会议着重讨论了《京都议定书》第一承诺期在2012年到期后应对气候变化的措施安排，并通过了“巴厘岛路线图”。但路线图没有明确规定2012年后发达国家减排温室气体的明确目标，在是否能有效向发展中国家转让和推广相关技术方面也有很大不确定性。

　　2009年12月，在哥本哈根举行了《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议。在会议上发达国家试图抛弃“共同但有区别的责任”的原则，脱离双轨制而谋求单轨制，在不愿承诺大规模量化减排的同时，要求发展中国家的减排目标应该受到国际监督，做到“可测量、可报告、可核查”。会议上还出现了代表发达国家利益的“丹麦草案”，该草案意图摈弃《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，试图就一套新的公约体系和议定书进行重新谈判。草案一经提出，立即激起了发展中国家的强烈不满。最终各国经协商，就应对气候问题达成一项《哥本哈根协议》（简称协议），该协议保留了发达国家和发展中国家不同碳排放要求的双轨制，在一个文件中明确提出一个可预期的资金数额。协议在一定程度上维护了发展中国家的发展权益，但协议没定下任何具体减排目标，且不具有法律效力。

　　二、气候变化政策谈判中的利益博弈根源

　　所有的政策规则都是非中性的，统一的政策和规则对不同的参与方会带来不同的影响。全球气候变化政策也不例外，关于温室气体减排这一核心问题，将提高所有参与国家经济增长的能源成本，但并不意味着所有国家分摊的成本是一致的。同时气候变化政策也给全球经济发展带来收益和增长的动力，创造出一个全新的产业——清洁能源和一个全新的经济发展模式——低碳经济，但同样他们所带来的收益在不同类型国家之间的分配也是不均等的。正是这种成本与收益分配的不均等，特别是对于所处经济发展阶段不同的发达国家与发展中国家分配的不均等，是导致在各国在制定气候变化全球政策上立场严重对立进行博弈的根源。

　　（一）减排成本对不同类型国家的福利影响不同

　　OECD的一项研究认为全球减排成本规模不大，但不同国家所要分担的成本有很大的差异：据测算，如果碳密度稳定在550ppm水平上，到2050年主要经济体GDP与趋势水平相比：石油输出国、非欧盟的东欧国家、俄罗斯会低15％，中国低10％，而欧盟、美国、日本下降幅度不足2％。联合国在最近的一项研究中指出，全球平均温度每上升1摄氏度，穷国的平均年增长率就可能降低2~3个百分点，而富国的经济增长状况却不会变化。世界银行的研究也表明全球减排成本的规模不可忽略，减排成本的规模和分配与全球气候变化政策的制度安排密切相关。如果发达国家与发展中国家共同减排，发达国家到2020年在2005年的基础上减排30％，发展中国家在正常趋势水平基础上减排30％，在多数情景约束下，发展中国家的福利损失都远高于发达国家。

　　（二）发达国家整体将是全球减排的净收益者

　　1.发达国家在碳减排领域研究和技术具有绝对领先优势，并抢占了该领域的话语权和制高点。而发展中国家因缺少先进的、有利于减缓温室气体排放的技术，其经济发展和基础设施建设具有明显的高排放特征，如果没有发生重大的技术革命，发展中国家不可避免会面对一个所谓“锁定效应”的问题，以后要改变它可供选择的空间非常小。另外发展中国家要实施减排必须依赖发达国家的资金和技术援助，完全处于被动局面。

　　2.发达国家经济已经度过高增长高排放阶段。数据表明，发达国家的排放已经趋缓乃至下降，发展中国家排放量在逐渐上升，未来的排放趋势同样如此。而且发达国家经济目前已属于“轻型化”的产业结构，其能源密集度和碳密度远低于发展中国家，即使在相同类型的产业中，发达国家的碳密度也只相当于发展中国家的1/4～1/5。根据国际能源署的分析与预测，相对于1990年排放水平，发达经济体几乎没有增加排放量，而发展中经济体则大幅增加。到2030年，如果不采取强制温室气体减排措施，发达国家的排放量多将保持稳定，有的国家如日本仍将保持负增长，与之形成鲜明对比的是发展中国家将加增近1倍，印度甚至净增2倍。在气候变化全球政策制定中，发达国家利用这一问题屡次对发展中国家施压，强制发展中国家减排、牺牲发展中国家的经济增长和社会发展以求得资源的均衡，并在技术转移、资金支持以及碳交易价格水平上没有反映和承认历史原因所造成的差异，发达国家在未来很长一段时间在客观上将仍处于优势地位。

　　3.以气候变化全球政策制定作为发展清洁能源和低碳经济的突破口，不仅有利于发达国家走出金融危机，而且还产生一个额外收益——“碳交易标的（合约）-关键货币”。据联合国和世界银行预测,2008～2012年间全球碳交易市场规模每年可达600亿美元,2012年全球碳交易市场容量将为1500亿美元,有望超过石油市场成为世界第一大市场。随着全球碳排放权交易规模的迅速扩大，碳排放权就会作为经济的发展权而可能变成一种国际通行的货币单位，即“碳交易标的（碳合约）-关键货币”。目前欧盟排放贸易体系(EU ETS)在全球碳交易市场中遥遥领先，2008年其交易量和交易金额分别达到30.93亿吨二氧化碳当量和920亿美元（630亿欧元），占全球碳交易市场交易量的64.3％，交易额的72.7％，欧元已成为碳现货和碳衍生品交易市场的主要计价结算货币，控制占全球碳市场价值70%的欧盟碳市场的标价和结算货币绑定权。其他发达国家货币如美元、澳元、英镑、日元等在碳交易计价结算中也占据一席之地。

　　三、中国在气候变化全球政策制定谈判中的对策建议

　　（一）坚持“内外有别”的原则

　　对外本着“共同但有区别的责任”这一国际合作应对气候变化的核心和基石的原则进行国际谈判，坚持要求发达国家率先大幅度减排，在维护国家主权、安全、发展利益的前提下，积极推进国际间的技术交流与合作；通过承诺符合国情与实际能力的资源减排行动，提升负责任大国的国际形象。对内则要抓住机遇，积极主动发展低碳经济，制订并实施中国应对气候变化的国家方案，不断提高我国低碳技术与低碳产品的竞争力，减少潜在的“碳锁定”影响，着力推进经济发展方式的转变和经济结构的调整，实现经济跨越式发展。

　　（二）以更积极的姿态参与到有关低碳经济的国际谈判和国际规则的制订中

　　低碳经济现在已是一个构建新的世界经济格局和是否参与游戏规则制定的国家的战略性问题，势必带来新一轮的全球行业标准的制订，包括行业能耗标准、行业碳排放标准等，这必然会影响到国际贸易和投资走向，发达国家现在提出的“碳关税”就是一个信号。如果我国不参与到这个规划制订之中，就可能受新的环境壁垒的制约，削弱中国产品的竞争力。

　　（三）联合发展中国家，协同维护发展中国家利益

　　气候变化关乎广大发展中国家发展利益和人民福祉，在气候变换全球政策的制定过程中，我国作为发展中国家的一员，在积极推进国际合作的同时，应继续坚持在“南南合作”和双边框架下，强化同广大发展中国家的合作，坚持公约和议定书规定的“共同但有区别责任”的基本原则以及双轨制，确保规则公平性的基础上共同维护发展中国家的利益。

　　（四）抓住机遇，推动人民币成为碳交易计价的主要结算货币

　　随着碳交易市场规模的扩大，碳货币化程度越来越高，碳排放权进一步衍生为具有投资价值和流动性的金融资产，甚至在未来全球的统一碳市场运行成熟、减排技术高度发达、碳减排权价值趋于稳定之后，各个国家和地区的超额减排量通过碳货币间体系的构建，有可能形成全新的“碳本位”国际货币体系，碳货币有可能成为“超主权货币”的一个选择。在未来货币格局演变中,与碳交易标的捆绑程度，很可能成为国别货币或者区域货币脱颖而出成为国际货币甚至关键货币的重要条件。中国拥有巨大的碳排放资源，目前我国提供的碳减排量已占到全球市场的1/3左右，居全球第二。尽管中国是未来低碳产业链上最有潜力的供给方，有极其丰富和极具有潜力的碳减排资源和碳减排市场，但目前处于国际碳市场及碳价值链的低端位置，碳资本与碳金融的发展落后，人民币被完全排除于国际碳交易市场上碳交易计价结算货币范畴，不得不接受外国碳交易机构设定的较低的碳价格，与我国作为最大碳减排交易卖方的地位不相符。碳交易规模的迅速发展和碳金融的兴起，给我们在世界金融体系重构过程中一个进入的良好契机，中国应抓住这一机遇，进行全方位的战略谋划，围绕碳减排权，构建包括直接投资融资、银行贷款、碳指标交易等一系列金融工具为支撑的碳金融体系，形成碳资本及其主导下的碳减排发展权体系框架，使人民币成为碳交易计价的主要结算货币，推动人民币国际化进程，提升中国在新能源领域争取定价权以及全球气候变化政策制定中的话语权。

　　（作者系中国人民银行乌鲁木齐中心支行行长）