对修改预算法的几点建议与思考

　　十一届全国人大常委会将修订预算法列入立法规划，并于2009年4月成立预算法修改起草组，2010年3月提出《中华人民共和国预算法》修改稿(以下简称“修改稿”)。下面，我结合工作实际中的一些体会，对修订预算法提出两个方面的建议意见。

　　第一个方面，希望通过修订预算法解决的几个问题：

　　一、研究解决预算覆盖不全面、编制不科学、内容不透明、调整不规范、科目不严谨、转移支付不受监督等问题，强化预算的系统性、完整性和可操作性，以法律的形式规范政府的预算行为。

　　更加明确界定“预算调整”问题，保证《预算法》关于“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得变更”的规定得以贯彻。现在的实际情况是决算与预算收支的差异甚大，而预算在执行过程中，启动“预算调整”程序的情况并不多，政府不自觉，人大也莫奈何。应以人大批准的预算为基准，界定是否需要进行预算调整。也就是说，在预算执行过程中，由于收入、支出政策发生较大的变化，以及收支规模、结构发生较大变化，导致实际收支与原批准预算发生较大差异的，应进行预算调整，必须经人大审查批准，而不论是否影响预算的收支平衡。

　　加强对超预算收入的监督。目前，人大比较侧重对预算支出的监督，而对超预算收入的监督力度不大。预算监督要从源头抓起，既要重视支出，更要重视对收入的监督。

　　加强对上级补助资金的监管。近些年来，上级政府通过转移支付和启动内需政策的实施，地方政府得到的补助资金越来越多。按照现行法规，政府只要笼而统之的向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外，应当予以高度重视。

　　规范政府会计制度。一是政府的会计科目要与新的政府分类收支科目有机衔接；二是建立复合账册，保证政府部门财务账册准确、直接、详尽地反映不同费用的使用情况，便于检查部门预算的执行情况；三是以绩效评价为导向构建政府会计体系。

　　明确预算信息管理制度，解决人大与政府、社会公众与政府之间存在的预算信息严重不对称问题。

　　二、研究解决预算权高度集中，缺乏有效的权力制衡机制的问题。

　　通过修订预算法，赋予人大及其常委会对重大财政体制问题的审批权、对预算草案的修正权、对预算调整的审批权和对预算违法违规行为的追究惩处权。预算监督是人大及其常委会对行政权力行使的实质性监督，要严肃过程的程序性和法制性，避免“协商”的随意性。

　　强化人大对预算审查监督的组织保障，县级以上人大常委会应设立预算工作委员会。切实解决人大开展预算审查监督工作缺乏专业人员、技术保障和工作经费等问题。要为地方各级人大常委会负责预算审查监督的专门机构配备相应的专业人员(从财政部门调入的人员，无论是担任领导职务还是一般工作人员，其供给关系应当转入人大机关)。要适应财政预算电算化要求，提升审查监督的技术手段，逐步实现现代技术层面的适时全面全过程监督。

　　三、研究解决人大对预算审查监督缺位问题。在“本级预算”之外，存在的“开发区”、“高新区”、“工业园区”等准政府性实体，实为一级财政，运行着庞大的财政资金，却没有相应的人大机构对其进行法律监督。市辖区下设若干街道办事处，名为区政府派出机构，实为一级政府和一级财政，其预算往往也没有得到人大的有效监管。希望通过对预算法的修订，实现人大对财政预算审查监督的全面覆盖。

　　四、调整“预算年度”起止日期，解决“先斩后奏”问题。我国现行预算年度自公历一月一日起至十二月三十一日止。这种与自然年度完全一致的预算年度，与各级人民代表大会多在春季召开的现实状况形成矛盾，致使在人民代表大会召开之前，未经人大审查批准的财政预算已在执行之中了。为了进一步落实人大对预算的全过程监督，解决这种制度性“先斩后奏”问题，建议将款算年度调整为自公历四月一日起至三月三十一日止。

　　第二个方面，对修改稿条文的几点修改建议：

　　一、修改稿第二十五条第四款“行政性收费收入”建议修改为 “行政事业性收费收入”，并增加第（五）款“社保基金收入”。

　　二、修改稿第三十四条规定：“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制”。但是，国家又以多种法律形式对重点支出项目的增长作出了与收入（支出）增长挂钩的一些规定。比如《农业法》第四十二条规定：“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。”《教育法》第五十五条规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证老师工资和学生人均公用经费逐步增长。”还有科技、卫生、环境保护、计划生育、宣传文化、政法等项支出，也都提出了明确要求，并纳入对本级政府工作的考核目标，有的还实行一票否决。其他一些支出项目，如社会抚恤救济、公务员工资等，虽然支出增长没有正式法规规定要求挂钩，但预算支出必须尽力安排，有的在预算执行中还要不断追加。另外，上级要求地方政府配套资金的项目也越来越多，《赔偿法》、《行政诉讼法》等对预算的安排也有刚性约束。在不少地方，这些限定用途的“法定支出”已经超过了可支配财力。由于法与法之间没有衔接好，不够协调，使预算安排无所适从。建议协调立法，必要时修改相关法律、法规。预算安排和执行的有关法律规定只能来自《宪法》、《预算法》的有关条款，其他法律与法规不宜对预算安排和执行作出硬性规定，以增强《预算法》的权威性和严肃性。

　　三、修改稿第八十三条“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督”。建议增加为“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算编制、预算执行、预算调整和决算进行监督”。该条以下县级，乡、民族乡、镇都相应增加“预算编制、预算执行、预算调整”的内容。

　　四、修改稿对预算审查、决算审查的内容都有明确规定，而预算执行中审查内容不明确，建议在第六章中按照《监督法》的相关规定增加一条：各级人民代表大会及其常务委员会在每一预算年度内至少二次听取和审议同级人民政府预算执行情况。重点审查下列内容：（一）预算收支平衡情况；（二）重点支出的安排和使用情况；（三）预算超收收入的安排和使用情况；（四）部门预算制度建立和执行情况；（五）上级财政转移支付情况；（六）本级人民代表大会关于批准预算决议的执行情况。此外，全国人大常委会还应重点审查国债余额情况，县级以上地方各级人大常委会还应重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

　　五、建议在修改稿第八十九条“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”之后，增加“并每年向同级人大常委会报告上一年度预算执行和其他财政收支审计情况”。

　　六、建议在修改稿中增加对政府采购、国库集中支付等预算编制和执行的相关规定。

　　（作者系重庆市万州区人大常委会副主任）

　　（来源：人民网-中国人大新闻网）