国务院松绑民间金融 银行发起人限制有待突破

　　金融业对内开放仍然受到设立银行的发起人限制、基层监管力量不足等羁绊

　　“这当然是利好消息。”成立三年多后，内蒙古鄂尔多斯一家小额贷款公司的负责人，终于看到了转制为正规金融机构的更大可能。

　　5月13日，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的

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　　中央政府此番举措，是应对金融危机的一揽子计划之一。“4万亿”政府投资之后，民间投资被视为政府投资的接力棒和经济增长的一大内生动力源。此时，民间资本进入金融、基础产业和基础设施、市政公用事业、社会事业、商品批发和现代物流、国防科技工业等领域的门能开多大，备受社会期待。

　　不过，这位小额贷款公司的负责人还是有点谨慎：最终是否选择转为村镇银行，“还要再评估一下，也看看政策怎么松动吧”。

　　这位民间金融实践者的心态颇具代表性。多年来，民间资本对金融、电信、石油等行业一直既向往又踟蹰，因基本无法取得经营权和决策权，这道“玻璃门”事实上把很多民间资本挡在了这些行业之外。

　　本刊记者在采访中发现，设立银行的发起人限制、基层监管力量不足等，仍是金融业对内开放的羁绊。

　　草根金融之忧

　　在政府投资缓行、房地产面临严厉调控和欧洲主权债务危机恶化的背景下，鼓励和引导民间投资的“新36条”，让很多人看到了中国经济增长的后续动力。

　　国务院参事室特约研究员保育钧在接受本刊记者采访时说，刺激政策出台容易，收回去难。目前政府从财政刺激中退出是大局，只有民间投资成功接力，中国才有可能在世界经济低迷之际，“实现弯道超车”。

　　“新36条”中，国务院首次强调了“非禁准入”原则，并列出了引导民间投资进入的六大领域，“兴办金融机构”再次进入拓宽民间投资领域的名单。

　　金融业属垄断行业，据全国工商联的统计，民间投资在金融业中所占比重非常低，2008年时仅为9.6%。民间资本进入金融领域，本身是市场开放的重要内容。

　　此外，资金不足、融资困难，一直是制约民间资本投资实业的瓶颈。全国工商联研究室主任陈永杰认为，“新36条”对解决民营企业的融资渠道问题，缺乏“进一步的表述”，在民营经济获得金融支持方面，政策力度还不够。

　　“中小企业贷款难问题，关键是没有民营银行，没有草根金融。”山西省晋中市小额贷款公司协会常务副会长韩建防对本刊记者说，如果有了专门面向中小企业的民营银行，金融结构就与民营经济相匹配，对民营投资将会有很大促进。

　　而草根金融机构的兴办，需要充分调动民间资本的积极性。银监会2006年开始试点推进的村镇银行等新型农村金融机构，是典型的草根金融，四年多来进展不尽如人意。

　　2009年7月，银监会发布《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》，计划三年内在全国35个省（区、市，西藏除外）、计划单列市设立1294家新型农村金融机构，其中村镇银行1027家，贷款公司106家，农村资金互助社161家。三年计划的第一年，目标是增设382家机构。

　　然而，从2007年3月成立首家村镇银行至2009年末，银监会共核准开业172家新型农村金融机构。2009年仅新增50家，与三年的年度目标相去甚远。

　　全国工商联主席黄孟复认为，千呼万唤才出来的村镇银行，没有生命力的原因是，必须由银行业金融机构作为主发起人和第一大股东这一条文限制。

　　期待突破

　　“新36条”与2005年发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（下称“非公经济36条”）前后相承，并更为具体。五年前，国务院就提出“允许非公有资本进入金融服务业”，包括进入区域性股份制银行和合作性金融机构，符合条件的非公有制企业，还可发起设立金融中介服务机构。

　　但这几年，金融行业投资中，国有控股投资所占比重不降反升。2008年末，国有控股投资占金融业城镇固定资产投资完成额的比重，从2005年末的69.9%略升至71.8%。

　　“新36条”对民间资本进入金融领域作出了更详细的指引。一位看到过“新36条”征求意见稿的央行研究人士接受本刊记者采访时认为，新政策每一条的突破都相当大，是长期讨论的焦点，“征求意见时，不会放这么宽”。

　　不过，“新36条”是宏观指导性的政策，具体落实还需要多个部门出台针对性配套措施，或者修改已有政策规定中不利于民间资本进入的条款。

　　近几年，民营资本参与银行增资扩股、农信社和城信社改制，已经多有案例。

　　上述央行研究部门人士认为，政策的一大突破是，鼓励民间资本“发起或参与设立”村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，并放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。

　　按照银监会目前的相关规定，村镇银行的发起人或出资人中应至少有一家银行业金融机构，且最大股东或惟一股东必须是银行，其持股比例不得低于20%；而贷款公司的投资人只能是境内商业银行或农村合作银行。

　　内蒙古金融办公室主任宋亮接受本刊记者采访时认为，这就意味着只有银行发起并做大股东，民营资本才能参与设立，“银行一旦不发起，民间资本就出局了”，这样的政策设置值得商榷。

　　前述内蒙古小额贷款公司成立于银监会开始试点新型农村金融机构之前，几乎完全由民间资本投资设立，但属于工商企业而非金融机构，只能发放贷款，不可吸收存款。截至2009年末，全国有这类小额贷款公司逾1300家。最终成为“可存可贷”的正规银行，是多数民营资本投资这类小额贷款公司的初衷。

　　2009年6月，银监会发布《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，允许符合条件的小额贷款公司转制为村镇银行，但必须满足商业银行作为最大股东或惟一股东的基本条件。此外，还要求持续经营三年及以上，清产核资后，无亏损挂账，且最近两个会计年度连续盈利。

　　“这对我们吸引力不大。”前述内蒙古小额贷款公司负责人说。宋亮从2006年开始指导内蒙古的小额贷款公司组建，他说，没有一家小额贷款公司愿意这样转制，“本来民间资本成立的公司挺好的，最后找了个爹回来当大股东，高管都是银行派，就丧失经营权了。”

　　“新36条”出台后，制约民间投资的这道“门”可能被打破吗？上述央行研究部门人士认为，已有的规定可能必须修改，因为国务院已经说出去了，但是怎么改、改多少，还是未知数。

　　未来可能的变化是，地方监管部门根据当地情况把握银行在村镇银行中的持股比例，地方银监局在村镇银行设立初审中更有“弹性”，20%不再作为“死杠杆”。本刊记者了解到，北部某省初步打算把法人银行在村镇银行中的最低持股比例降至10%。

　　但是，宋亮认为，最大的障碍不是股比，而是民营资本进入金融业只能依附于商业银行的发起，没有独立经营的权利，即便民间资本能占更多股份，没有独立经营权和话语权是不行的。

　　此外，“新36条”还提出，适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制。2008年5月，银监会发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》规定，单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。

　　宋亮认为，小额贷款公司是民间资本用资金的钱去放贷款，只要遵循“不揽储、不暴力收贷、不放高利贷”的原则，股权制衡没有必要。

　　央行研究生部部务委员会副主席焦瑾璞认为，小额贷款公司单一股东最多持股10%，导致股权过于分散，实际上单一控股也是可以的。

　　准入放开可能有多大？

　　众多期待之下，民间资本进入金融业之门能开多大呢？

　　“新36条”第18条在列出诸多允许民间资本兴办金融机构具体条款前，有一个“大帽子”：在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下。

　　一位熟悉银行业监管的人士认为，这个前提给监管部门很大的政策余地，监管体制不顺、监管力量不足，都有可能成为暂时不放宽准入的理由。

　　对于民间资本最为期待的放开村镇银行的发起权，一位银监会相关人士接受本刊记者采访时说，“我理解这个是底线，不会突破”，关键是没有监管能力，县一级基本没有监管机构，基层监管资源薄弱。

　　按照银监会的职责分工，地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构，而绝大多数村镇银行都设在县（市）以及乡（镇）和行政村，这些地方只设有监管办事处，目前每个办事处一般只有三到五个人，监管农信社和邮储银行的任务已经非常繁重。正因为此，银监会规定让商业银行做最大股东，通过银行的风险控制来解决村镇银行的监管问题。

　　对于风险控制的担忧，地方监管者有更直接的体会。四川银监局一位人士告诉本刊记者，村镇银行设立之所以不能绕开商业银行，主要是教训太多太深刻了，哪怕只有极少数纯粹由民间资本发起的村镇银行出了问题，最终都会对整个行业带来声誉风险，“根据监管经验，短期内政策不太可能改变，不会按照社会上的期望，完全对民间资本放开”。

　　从宏观审慎监管角度看，仅放宽民间资本准入是不够的。央行研究局相关人士认为，还要考虑防范系统性风险的发生，特别是中小金融机构微观主体是否理性，是否会影响宏观金融体系的安全，此外，还需要存款保险制度配合。

　　分析人士认为，预计下半年召开的全国金融工作会议，将进一步明确“新36条”的落实细节，放宽民间资本进入金融领域的实施细则有可能在会议之后才会有具体安排。

　　对于那些对金融领域充满热情的民间投资者，放宽准入仅仅是第一步。因为金融业是网状经济，单个村镇银行或贷款公司难成气候，利润空间并不是很大，初期会面临诸多困难。上述内蒙古小额贷款公司的负责人说，这几年很多商业银行也开始做小额贷款业务，而且利率低于小额贷款公司，公司的客户源压力挺大的。

　　“民间金融的发展，一条政策解决不了问题，还需要利率市场化、税收机制等多方面的配套。”宋亮说。