阶梯式物业税构想

　　财政部财政科学研究所所长 贾康

　　中央国债登记结算公司业务总监 吴方伟

　　住房提供机制

　　必须改革完善

　　●住房供给须“保障轨”

　　与“市场轨”相结合

　　中国住宅提供方式已经历过一次大的变革：建国至上世纪90年代初，城市居民住宅主要是由国家或企业配租，但居民住宅改善速度很慢。90年代中期开始“房改”，实行市场化提供方式，居民自购商品房为主，政府配售“经济适用房”为辅，城镇人口居住条件得到大大改善。但经过15年左右的实践，现行提供模式也暴露出其缺陷，突出问题是商品房价格脱离理性，过快上涨，影响人民生活和社会稳定，甚至可能影响、制约中国的和谐发展与国际竞争中的现代化进程。对此政府虽有认识，正在努力采取应对措施加强调控，但各部门和各利益集团还未达成共识，长远战略仍欠明朗，目前的调控政策也显得治标多治本少，缺乏大思路，带有临时色彩。

　　为了维护人民“住有所居”基本权利，并维持中国房地产业对经济发展应有的支撑力，平稳实现全面建设小康社会目标，亟须对今后的住房供给机制作长远考虑，实行旨在长治久安的统筹，其中的关键，是使政府和市场各司其职：政府在做好国土开发和不动产建设“顶层规划”的同时，侧重于提供为低收入阶层托底的“保障轨”上的廉租房和适合于收入“夹心层”的适租房，同时，让“市场轨”去配置一般商品住宅等产权房，政府在加强制度性建设和制定好“顶层规划”的同时，在产权房领域主要是管理好市场规则，并科学利用税收杠杆调节这一市场。

　　●住房提供理念须更新调整

　　住房是什么？住房是用来“住”的，不是用来“炒”和用来“囤”的。把所有的居民住宅都作为投资品看待的政策理念，已被现实生活证明是错误的、片面的和缺乏远见的。政府的立足点应是首先考虑低收入阶层“住有所居”的利益，而非投资客的利益。社会资金应被引导到证券市场和房地产信托投资基金，当然也应积极探索以适当的多种PPP（公私合作伙伴关系）方式引导社会资金加入政府主导的保障房供给领域。

　　政府应干什么？政府的首要责任，是促进和保证居民有房子住，进而应在此基础上，而不是脱离了这个要义去“促进房地产业的健康发展”和“保证商品房房价的合理”。过去往往出现定位不准的问题和一些调控“进退失据”的问题，原因大多是把商品房提供方式当做了实际上的唯一方式，想完全通过市场和房价的合理化来间接地解决住房问题，同时也想兼顾地产商们的既得利益，在制度建设方面又陷于迟疑状态，招致经济关系上理不顺，调控管理上较被动。

　　居住公平的原则应如何理解与把握？居住公平应在也只能在一定范围和限度内实现；实现居住公平必须用政府“看得见的手”托好底，并且借助市场“看不见的手”推动中高端的合理配置，其间再加入必要的经济手段适当调控不平等的情况。在中国，居住公平的理念核心应是实现“有限公平”，即居者在一定面积内居住权平等（廉租房、适租房和商品房的地段不应全然隔离、形成天壤之别，同时商品房在一定面积内应实行物业税减免政策的平等），而超出这个范围的，则可适用市场原则和国际上可借鉴的调节做法（自由买卖+台阶式物业税）。

　　住房提供方式可否有多种？我国商品房市场虽发展很快，但只能起一条腿的作用，继续只用这一条腿解决中国的住宅问题，是行不通的，必须两条腿走路。保障房不是权宜之计，而是值得努力探索创新的长效住房供给方式。对居者来说，商品房与保障房基本的区别是一个拥有产权可自由转让，一个无产权、不可转让或只能有条件转让，但均可在其中过上有基本尊严的生活。

　　如何看待所谓的“土地财政”？既要反对现行土地批租制度下地方可能出现的“竭泽而渔”、不顾子孙后代的短期行为倾向，又要反对一味指责和妖魔化地方政府、把商品房房价高企的原因全部归因于地方官员的简单化、表面化认识倾向。关键是要着力建立地方土地批租收入可合理延续的机制和使地方政府职能、行为趋于合理化的地方税体系，以及地方债制度，这种改革的结果也将有利于商品房的价格回归理性。

　　●现有商品房

　　和保障房提供机制的几个问题

　　现有商品房提供机制存在一系列问题，但其中一个“原发性”的问题是在地方税体系建设远不到位的情况下，土地批租制度一批70年，一次性通过招拍挂获得巨额土地收入，既助长了商品房成本、税基和价格的抬高，又强化了地方政府短期行为，使财政收入不可持续。

　　现行保障房的提供方式包括“廉租房”和“经济适用房”，前者是根本收不回成本的，搞大了财政难以为继，只能针对最低收入阶层特殊困难人群，在较小范围发展。后者曾得到发展，但概念、边界模糊，管理漏洞百出，弊病防不胜防，出现较严重的公共资源误配置的扭曲现象，同时对财政基本上无回报，甚至要财政贴钱。

　　●应从两条轨道上

　　着手改革住房供给方式

　　一是要从保障房入手，对现行“经济适用房”制度进行改革，建立法律关系清晰、财政可持续、低中收入者无“后顾之忧”的廉租房与经济适租房制度。

　　二是要从商品房入手，对土地批租制度和不动产税费制度进行改革，建立财政有收入、居者见公平、政府显善政的土地批租制度和不动产（房地产）税费制度。

　　变商品房土地批租为

　　“批租+物业税”

　　●香港的经验

　　香港在港英政府统治下曾长期实行政府所有制下的土地批租制度，由政府一次性出让若干年限的土地使用权，并一次收取整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和。同时，还有不动产保有环节、经营活动上施加的“差饷税”与“物业税”。为避免港英政府在香港回归前的短期行为，1984年，“中英联合声明”对香港土地批租制度的部分内容做了修改，香港此后实际上调整为土地批租制和土地年租制的混合体制，这对我们有一定的启发性和可借鉴意义。

　　●实行“一次性批租+

　　阶梯式物业税”

　　我们今后在土地开发环节可考虑仍进行招拍挂（当然，作出招拍挂的技术性优化是很有必要的），但开发商只交半款或更高些比例的部分（比如70%），另一半或剩下的部分，是分散到未来的70年中，由地方政府通过物业税的方式向房屋所有者收取；同时物业税对每户的基本面积实行减免。以一线城市为例，可设想，不管你有几套房，物业税对房屋所有人名下80平米以下的部分予以适当减免，仅逐年收取一个象征性的或较低的固定的税额；对80平米以上的部分实行阶梯式的税率，即超额累进税率。政府可每隔数年重新评估土地增值情况，适当调整不同地段的税率，但80平米内的优惠政策可长期稳定不变。如此，一是体现保障基本民生和对长期居住“托底”的政策意图，并鼓励小面积“低碳居住”，抑制过多占用住房资源和炒作；二是有助于把商品房房价高的一个“地价因子”予以降低；三是实现地方“土地财政”的可持续。

　　●已售一般商品房

　　可渐进地与新政接轨

　　为了避免社会震动，物业税（建议出台时正式定名为“房地产税”）改革之初，可侧重对已实行新的土地批租制度的商品房进行课征，对已售一般商品房可以暂不征收，只是对管理上很容易认定的超大面积的独立别墅和豪华公寓等实征，以后在渐进改革中再逐步使更多的商品住宅与新政接轨。

　　开辟“趸租房”提供渠道

　　●“趸租房”的概念、

　　对象与建设主体

　　“趸租房”属于保障性住房，是适租房的一种，它是产权归地方政府，但居者可在一次性缴纳租金后拥有长期使用权的公有住房，即趸交租金的公房。可设想，在一线城市建设一种“65平米左右，30万元上下，租期30年左右、可转租为售”的标准“趸租房”，主要面向“夹心层”和其他中低收入者。比如“趸租房”最小为50平米，最大为80平米，地方政府可统一标准，设计理念是“实惠、体面、一般家庭住得下”。“趸租房”的建设主体为城市地方政府，可由其组织招投标，选择和委托资质好的开发商，按其要求和图纸代为具体进行建设和物业管理。

　　奥地利社会党政府从上世纪30年代起为低收入阶层建造住房的经验值得借鉴，其中一些做法和这里所提的“趸租房”的设想类似。

　　●建设资金的筹措、

　　回收方式和趸交租金额

　　发行具有资产支持证券性质的地方债券（或地方政府债，或地方融资平台债，或房地产信托投资基金受益券）投资建设“趸租房”，依靠所收取的趸交租金，政府能完全实现平衡运作，同时能允许在居者经济条件具备时，根据其请求转租为售，进而获得差价收入，租、售所得均进入财政预算管理。这种民生安居项目，既是优质资产，又有较大的现金流，同时还可持续带动建材、装修、家居用品制造等行业的增长和就业，是适合地方举债的项目，也是一定时期内地方融资平台能恰当发挥作用的领域。由于有优质资产的支持，所以不用担心债券或受益券不能偿还。趸交租金额应略大于建安成本+配套费+税费+其他管理费用+债券融资利息及费用。以一线城市城区非中心地块或近郊地块为例，假定每平米建安成本+配套费+税费+其他管理费用+债券融资利息及费用为4000元，则30年期“趸租房”每平米趸交租金可规定为4615.4元，65平米的“趸租房”总租金为30万元，这样每平米趸交租金高出成本615.4元，每套65平米的“趸租房”政府可“挣”4万元，用于补充“保障房建设基金”。

　　●“趸租房”的分配、

　　按揭和转租为售

　　趸租房的申请条件：在该市有户口或长期居住证，身份证号码下无商品房。“趸租房”承租人可申请公积金贷款，但月还款额一般应与单位缴存与个人缴存之和相当，其余均应首付，因为此贷款不同于抵押贷款，属于以公积金月缴存为支持的信用贷款（此举旨在减轻承租人的经济负担，对于增加即期消费有利，同时也有利于降低银行贷款的风险）。承租人可在租约期的任何时间内申请购买所租住房，届时房屋的性质由公有租赁房转为商品房，价格可参考当时周边商品房价格，但考虑到承租人已经装修等因素，可给予一定的优惠折扣。地方可根据自己辖区住房供需的具体情况，在时机恰当时采取鼓励转租为售的政策，以补充地方财政收入。显然，“趸租房”与经济适用房相比，一个重要的优势就是大大减少人为“扭曲”的可能空间，并有利于财政的可持续。应该在制度上严格规定承租人不得当“二房东”赚取租金价差，如果存在“二房东”，则实际租房者可凭其与“二房东”的租约向物业管理机构提出转租申请，管理机构应当核实情况后立即办理相应的退租和转租手续，使“二房东”无利可得。

　　●“趸租房”的副产品——廉租房

　　“保障房建设基金”的一个用途是建设廉租房，在发展“趸租房”的同时，政府可顺便不花钱或少花钱形成廉租房的供给。