个税改革先做试点、分步改革、稳步推进

　　专访中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任、岭南学院教授杨卫华：

　　先做试点、分步改革、稳步推进

　　个税改革应体现“量能负担”原则，能力强的人多纳税，能力弱的人少纳税，没有能力负担的人不纳税

　　艾经纬

　　虽然个人所得税制改革方向在“十一五”规划中已经清晰，但在“十二五”规划即将推出前夕，该项改革鲜有重大进展。

　　个人所得税制改革历来备受关注但又争议颇多。中国税务学会理事、中山大学税收研究中心主任、岭南学院杨卫华教授对第一财经日报《财商》记者表示，在改革方向确定的前提下，根据改革开放的经验，个人所得税制改革应该采取“先做试点、分步改革、稳步推进”的改革思路。

　　《财商》：在个人税制改革方向基本确定的前提下，怎样才能有效推进呢？

　　杨卫华：我国的个人所得税制度改革比较滞后，需要改的地方有很多，调整个人所得税制度有助于缩小收入差距，有利于缓解社会矛盾。

　　改革的方向已经基本确定，就是将当前的分类征税模式改为分类与综合相结合的征税模式，譬如将性质相近的经常性、劳动性收入采用综合征收，偶然性、资本性的收入则以分类形式征收。

　　对于改革的推进，我建议采取“先做试点、分步改革、稳步推进”的改革思路。

　　分步改革：一是提高费用扣除标准。其实把费用扣除标准说成起征点不科学，免征额的说法同样不准确。如企业所得税，是对企业收入扣除费用、成本后的余额即所得征收，成本费用不是所得，不属于征税的对象和范围。个人所得税也如此，个人的费用和成本不属于征税对象，所以，也不能称为免征额。免征额是对征税对象给予免征的数额，称为费用扣除更合理。

　　二是改革税率。当前工资薪金实行的是九级超额累进税率，最高边际税率为45%。45%的税率比较高，可以适当降低，如先降到40%。这样可以减低高收入人群的逃税动机；同时，应将最低一级5%税率的征税范围从目前的500元扩大至3000元，这样可以有效降低中低收入者的税负。

　　《财商》：那么，你认为个人所得税制改革应该坚持什么样的原则呢？

　　杨卫华：我认为个人所得税制改革应坚持的原则是：保护低收入者，适当照顾中等收入者，重点调节高收入者。

　　个人所得税制改革的目标是调节高收入，缩小个人收入差距，推动社会结构的变化，从当前哑铃形转向橄榄形，促进社会稳定。

　　《财商》：财政部曾指出大幅提高“起征点”，让高收入者受惠更多，中低收入者反而受损。对此，你怎么看？

　　杨卫华：我不认同这种看法。因为提高费用扣除标准后，按比例来看，收入高者减少的税额虽然比较多，但减负的比例小；而收入低者虽然减税额少，但减负比例大。对低收入者不存在受损问题。打个比方，10元钱对低收入者来说很重要，但对高收入者来说却不算什么。

　　《财商》：那么个人工薪所得的费用扣除标准多少比较合适呢？

　　杨卫华：个人所得税应该体现“量能负担”的原则，就是“能力强的人多纳税，能力弱的人少纳税，没有能力负担的人不纳税”。所以，费用扣除标准的确定，需要考虑这样几方面因素：首先是基本生活开支是多少；其次是通货膨胀因素；再次是和收入分配制度改革相关的住房、医疗、失业、养老等制度改革；此外还有教育支出；最后还要考虑到地区差异。

　　就全国而言，可以目前全国城镇居民人均支出数额为依据来确定费用扣除标准，全国实行幅度标准，各地的具体标准，由省级政府在幅度范围内确定。可以有两种规定，一是全国实行基准扣除譬如2500元，允许各地区根据当地实际上下浮动20%；二是全国定1500元~3000元扣除标准，各地在此范围内根据本地实际确定。这样既保证法律在全国范围内的统一性和严肃性，也能体现制度的灵活性、适应性和可操作性。

　　以广东为例， 2009年广东城镇居民人均月消费性支出1404.8元。以平均每一就业者人均负担人数1.97人计算(2008年数据)，则人均负担的月消费支出为2767.5元。再把住房、物价上涨等因素也考虑进去，扣除标准不应低于3000元/月。

　　《财商》：有人计算，如果将费用扣除标准提高到3000元或者5000元，国家整体的个税收入规模会有很大的减少。对此，你怎么看？

　　杨卫华：税收的功能有两个，一是财政筹集资金提供公共服务，二是调节个人之间的收入分配差距，促进社会和谐，维护社会稳定。我国个人所得税的征税目标，主要是社会目标而不是财政目标。根据我国居民个人生活支出的实际状况，适当提高费用扣除标准是应该的，当然，标准提高不是凭空想出来的，也不是无限制的。就目前而言，我国征收个税的目的应该是调控收入差距。个税收入在税收总额中占比重很小，只有7%左右，个税收入在特定时期有所减少，不会对政府财政收入带来大的影响。

　　此外，个税收入规模减少并不代表国家整体税收规模的减少，这就是“减税不减收”的道理。个税改革是个系统性工程，不仅仅改革个人工薪所得纳税制度，对其他类别的个人所得税制度如劳务报酬等同样需要改革。增加税收规模不能只靠提高税率或减少费用扣除标准，更重要的是要加强征管，把应收的税及时足额收缴入库，减少逃税，公平税负。

　　《财商》：除了财政部的表态，我们也听到一些声音，并不支持提高费用扣除标准，他们称“提高之后，那些不在纳税范围内的纳税人会降低纳税忠诚度”。对此，你怎么看？

　　杨卫华：我不赞成这种说法，这是对税收征管原则的曲解。税收征管应当遵循合法合理的原则，法律是要符合社会上大多数人的意志，得到大多数人的认同，如果一个家庭连基本的生存开支都要被纳入征税范围，这显然是不合理的，也不可能提高他们的税法遵从度。