来源：瞭望新闻周刊
将科学发展的具体要求转化为地方立法,以法制“高压线”遏制依赖粗放发展路径的“冲动”,正在成为广东科学发展新思路
两个投资数百亿元的大型石化项目“撤离”珠三角地区,34个政府还贷二级公路收费站全部撤销打破地区交通“瓶颈”,流经深圳和惠州两市的重污染河流淡水河跨界治理取得实质进展,2009年全省实际补充耕地远远超过国家下达的指标……
近日,《瞭望》新闻周刊在广东调研期间发现,对偏好依赖粗放式发展、片面追求上项目和不顾全局谋取局部利益等偏离科学发展轨道的发展“冲动”,广东省以“法治广东”为政府建设目标的一系列治理行动,采取法治手段遏制了该省经济活动中存在的突出问题,其经验值得研究。
设立“高压线”
土地资源严重匮乏,是制约广东尤其是珠三角地区发展的主要“瓶颈”之一。广东省国土厅副厅长涂高坤向《瞭望》新闻周刊记者介绍,广东2020年前平均每年的建设用地需求约为40万亩,而国家下达的指标仅为29万亩,平均每年的土地缺口约为11万亩;同时,广东耕地后备资源严重缺乏,耕地占补平衡难度大。
改革开放以来,在粗放式的传统发展模式下,“多占地、高耗能、重污染、费资源”几乎成为一种发展路径依赖。2008年以来,改革开放的“试验田”深圳市猛然认识到下一步发展面临四个“难以为继”:土地、空间有限难以为继;能源、水资源短缺难以为继;人口不堪重负难以为继;环境承载力严重透支难以为继。
这是经过高速发展的珠三角地区亟须与粗放式发展路径“决裂”的典型例证,也倒逼广东选择将科学发展的具体要求转化为地方立法,以法制“高压线”遏制依赖粗放发展路径的“冲动”。
2009年3月1日开始实施《广东省土地利用总体规划条例》。涂高坤说,这是全国第一个专门规范土地利用总体规划管理的地方性法规,使土地利用总体规划成为不能突破的“硬杠杠”,遏制了一些地方为发展经济而随意修改规划的“冲动”。
比如,为保障土地“红线”,广东出台相关规定,实施差别化土地利用政策,推进开发补充耕地,并在全国率先开展“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造。据广东省国土厅介绍,目前广东土地总体保护和利用情况不断向好,2009年末耕地保有量达到新一轮土地利用总体规划2010年耕地保有量目标,全年实际补充耕地53.7万亩,远远超过国家下达的18万亩的指标,新增亿元GDP消耗新增建设用地62.1亩,连续4年大幅下降。
广东省依法治省工作领导小组副组长、省人大常委会副主任陈小川告诉本刊记者,广东近两年来积极围绕调结构、促转型和落实珠三角改革发展纲要进行立法,审议土地利用总体规划条例、节约能源条例等地方性法规34项,制定、修改珠三角大气污染防治办法、严控废物处理行政许可实施办法等规章二十多项,为广东实施“腾笼换鸟”、调整优化产业结构、促进产业转型升级等决策部署,突破科学发展的“瓶颈”提供了有力的制度保障。
执法“不留情”
中国-科威特合资广东炼化一体化项目总投资超过600亿元,建成后将形成1500万吨／年炼油、100万吨／年乙烯及其他精细化工产品的生产能力。这样的“巨无霸”项目,无论落户在哪里,都会对当地经济增长产生巨大拉动作用。该项目最初选址在广州市东南方的南沙,在珠三角的中心区域、重要的生态湿地保护区建设特大型石化项目,决策是否科学,引起广泛争议,甚至有人将其与厦门PX项目相提并论。
广东省人大常委会、省发改委、省环保厅等从各自职能出发,依法对项目选址进行审查,发现该项目虽经国家发改委批准,并通过了环评,但根据《珠江三角洲环境保护规划纲要》《广东省环境保护规划纲要》《广东省环境保护条例》等的规定,广州南沙位于珠三角地区的几何中心,是生态脆弱区和环境敏感区,应避免建设污染物排放量大的项目。
广东省委省政府最终决定,将该项目迁至条件更适合的位于粤西的湛江东海岛。由于千万吨级的钢铁项目也落户湛江,湛江市以此为契机积极谋划发展钢铁石化循环经济,这对推动广东产业结构调整、实现科学发展具有战略意义。
同样对地方经济增长促进作用巨大的中国-委内瑞拉合资南海石化2000万吨/年超重油加工工程项目,最初也选址珠江口的珠海市,同样考虑到环境因素和全省的可持续发展,在广东省委省政府的协调下,最终落户粤东的揭阳市惠来县。
广东省发改委副主任鲁修禄介绍说,两大石化项目建设分别“移师”粤东和粤西,既保护了珠三角的生态环境,又合理利用了广东东西两翼优越的自然条件,促进了广东区域经济的协调发展。
“贯彻落实科学发展观,说到底就是要解决'以人为本还是以钱为本’、'要GDP还是要可持续发展’的问题”。广东省依法治省工作领导小组常务副组长、省人大常委会主任欧广源接受本刊记者专访时表示,广东近年来大力开展贯彻落实科学发展的执法检查,就是要坚决遏制一味追求GDP、违规上马大项目的偏离“冲动”。
据他介绍,2009年在保增长的压力下,广东坚持调整产业结构和区域协调发展,依据有关法规压缩珠三角较为紧缺的钢铁、水泥、电力等的落后产能分别达1000多万吨、5000多万吨、200多万千瓦,经济结构得到进一步优化。
监督“动真格”
全长95公里的淡水河发源于深圳市梧桐山,流经深圳、惠州两市。上世纪90年代以来,随着沿河地区特别是上游的深圳市龙岗区的工业和城镇高速发展,淡水河受到严重污染,水质急剧恶化到劣Ⅴ类。由于淡水河的治理涉及到深圳和惠州两个地级市,协调难度大,治理10多年都无明显成效。
交通一体化是珠三角区域经济一体化的“先导”,然而公路收费站过多、过密且管理不到位,既造成了交通不畅,又增加了物流成本,成为经济一体化的桎梏,引来多方抱怨。2008年和2009年的广东省人大会议上,均有多名代表提出有关撤并珠三角公路收费站、促进交通一体化的建议。但由于珠三角地区收费公路存在投资主体复杂,管理方式多样,各方利益难协调,经营性收费站多,收费公路债务重、融资难等现实问题,撤并公路收费站的工作难度很大。
无论是跨界河治污难,还是公路收费站撤并难,都是局部利益难以协调的突出表现。珠三角区域经济一体化,是《珠江三角洲地区发展改革规划纲要》提出的主要发展方向之一。然而,一些地方、部门在多年的发展中形成了大量既得利益“堡垒”,成为横亘在珠三角一体化进程面前的巨大障碍。
广东省依法治省领导小组办公室常务副主任张宇航说,广东各级监督部门积极行使职权,采取有力措施,坚决遏制一些地方、部门谋取和固守局部利益的“冲动”。2009年,广东省人大常委会连续两年督促整改治理。目前,淡水河水质综合污染指数下降39.7%;今年伊始,广东34个政府还贷二级公路收费站全部撤销,涉及里程达1571公里,比国务院规定的时限提前3年完成,建议办理取得初步成效。
在大力打破局部利益“壁垒”的同时,广东省人大还依法加大对各级行政机关的监督,破除执法不公和地方保护,推动提高公共服务水平,为经济又好又快发展提供良好的法制环境。据介绍,2008年以来广东共取消和调整行政审批事项570项,占原有项目总数的53.6%。
法治手段解决发展难题
市场经济本质上是法制经济,率先接触各种新生事物的广东,也较早地走上依法管理经济社会的轨道。据广东省人大介绍,改革开放30年来,广东省人大常委会制定和批准地方性法规558项,其中,先行性、试验性和自主性法规有240项,占43%,专利保护条例、技术成果转化条例、涉外公司破产条例等都是全国率先推出。
陈小川说,经过十多年的探索,“党委发挥领导作用,人大发挥主导作用,'一府两院’发挥执法主体作用,政协发挥民主监督作用,人民群众有序政治参与作用”的依法治省“广东模式”逐渐成型。
法治已成为广东推动和实现科学发展的重要保障。2008年席卷全球的国际金融危机爆发,经济外向度全国最高的广东首当其冲。广东在积极采取经济应对措施的同时,也紧急出台了一系列促增长、扩就业、保民生的政策法规。陈小川举例说,广东有上亿的常住人口,每年的大学毕业生有四五十万人,在危机下就业难成为突出问题,广东省人大迅速协调有关部门制定了广东实施《就业促进法》办法、广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例等法规,通过立法的方式对政府部门、企事业单位和有关机构进行规范,确立和细化促进就业的规则,既能促进就业,又有利于保障社会和谐稳定。
在今年2月举行的广东省依法治省工作领导小组第十六次会议上,中共中央政治局委员、广东省委书记、省依法治省工作领导小组组长汪洋强调,要全力以赴做好依法治省工作,促进保增长、调结构、扩内需、促转型、惠民生工作落实;要善于用法治解决在全面深化科学发展中遇到的最紧迫、最重大、最突出的现实问题,推动经济社会又好又快发展。
4月1日,由广东省依法治省工作领导小组起草的《法治广东建设五年规划（2011-2015）（征求意见稿）》向社会公开征求意见。张宇航说,该规划是今后5年广东法治建设的纲领性文件,也是广东实践科学发展观重点行动纲要的重大规划之一,内容涵盖依法执政、科学立法、依法行政、公正司法等法治建设的各个方面,目标是进一步完善坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的运行机制和有效实现形式。
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