横琴新区下放土地征收审批权 或破解土地证券化

　　本报记者7月13日从珠海市发改委获悉，作为横琴新区六大政策建议之一，珠海市已就土地管理方面的一些创新政策，形成了《关于在横琴新区试行土地制度创新的意见》报省政府审批。“在此基础上，上报给了国务院审批。目前正在与国家相关的部委对接当中。”

　　本报独家获得的相关政策建议，明确提出了在土地征收审批、土地流转等方面的创新管理模式的政策请求。珠海市发改委人士表示，该项政策意见颇受国土部的关注。

　　他透露，国土部调研组3月份在横琴开展调研的时候，国土督察广州局局长束伟星就表示，要做好横琴新区的土地规划工作，有针对性地提出解决用地对策，要把横琴新区建设成为“土地制度创新试验区”。

　　下放土地征收审批权

　　上述建议提出，要建立“用途管制、总量控制、供地自主、用地监督”的土地管理模式。

　　一个值得注意的关键词是：“供地自主”——具体而言，横琴的土地征收和农用地转用由国家授权给横琴新区管委会审批，并由横琴管委会直接供地。有关土地税费由横琴管委会负责缴交，相关资料分别报国土资源部、广东省国土资源厅和珠海市国土资源局备案。

　　同时，横琴新区的建设用地总规模和年度计划指标由国家予以单列，严格按土地利用规划和城市控制性规划使用。

　　而在此基础上，供地自主的措施必须以两个条件为前提——横琴新区将强化土地利用总体规划刚性要求，规定土地用途，实现土地的用途管制。同时，按照土地利用总体规划所确定的各类用途的土地量，控制建设用地总规模，落实耕地占补平衡，确保耕地保有量不变。

　　按照现行的《土地管理法》，地征收和农用地转用的审批权在省以上人民政府，但具体征地工作由基层政府及基层国土部门负责。"这个政策建议主要是针对土地管理工作中`报批难`的问题而提出来的。"广东省社科院宏观经济研究所副研究员孙建对本报分析，在土地供应上更加灵活、更有效率。

　　至于监管方面，珠海方面提出的建议是——国土资源部和广东省国土资源厅依据已审批的土地利用总体规划和所备案的资料，通过“天上看，网上管，地上查”的方式，对横琴新区管委会的用地情况进行监督。

　　针对征地拆迁难的问题，《意见》提出建立“以土地使用费代替征地补偿费”的新的失地农民保障制度。

　　具体而言，对使用集体所有土地进行项目建设的（房地产项目除外），可不征收土地，将土地转为集体建设用地或保留集体建设用地的性质，所有权仍归集体，每年由土地使用者根据协议向土地所有者缴交土地使用费，以保障失地农民权益。

　　“这个政策建议，实际上是有租用的性质。”孙建说，如此可以免去征地环节外，也可以从土地增值的长远的角度，来保证农民的收益。

　　在其看来，这两项政策建议，都有利于横琴新区建设进程中在供地环节的效率。

　　土地证券化待破局

　　建议中还提到，根据开发建设需要，适当增加横琴新区建设用地指标。

　　目前只有80多平方公里的土地，并不能满足横琴的建设需求。从建议措施看，是跟海要地——加快批准实施科学围海造地，在2020年前围海造地30平方公里。围海造地形成的土地符合城市规划的，可直接作为建设用地使用。

　　按照日前出台的《横琴新区控制性详细规划》，全岛106.46平方公里土地全部作出了控制性详细规定。

　　据该项规划，横琴开发大部分土地将作为禁建区，建设用地规模控制在28平方公里，其中居住、商用服务业设施用地均约为596公顷，政府社团用地288公顷、工业用地310公顷、道路广场用地417公顷、市政公用占地55公顷、绿地占438公顷。

　　“横琴的土地开发强度要控制在26.3%。”珠海市横琴新区管委会常务副主任牛敬对本报说，因此可用的土地并不多。

　　实际上，“从横琴整体的土地利用来看，非常分散。如果不采取一些特殊的措施，将不利于土地的整体开发。”孙建说。

　　为此，除了上述政策建议外，横琴土地管理的制度创新上也期望在土地金融方面有所突破，比如拟设立土地银行、土地信托、发行土地债券等。而据记者从珠海市发改委了解到，目前珠海已研究制定具体的方案。

　　“这些政策，我们还在跟中央的相关部委积极的沟通，我们也在努力地跟他们推荐这些政策建议，希望能够尽快批复下来。”牛敬告诉本报。

　　在土地债券方面，倘若能批复下来，横琴将更具率先突破的意义——目前国内在该方面尚属空白。 早在2006年，在国土部和广东省国土厅的支持下，珠海市国土局就打算把横琴岛作为发行土地债券的试点，以期在土地开发机制上取得制度突破，甚至实施了横琴岛开发上发行土地债券的可行性研究。但受制于国家“地方政府不得发行债券”的政策，土地债券的发行后来不了了之。

　　实际上，从整个横琴建设来看，除了十字门中央商务区由珠海华发集团股份有限公司开发外，其它大部分都由珠海大横琴投资有限公司负责开发。孙建表示，如果这项政策建议得以批复，那么就有可能通过企业债的方式发行土地债券。