预算监督尚有空白 省级财政透明度因何鲜有提高

　　21.71分和21.87分，这是全国31个省级政府财政透明度近两年的平均得分。

　　在上述对中国省级财政透明度的调研中，上海财经大学公共政策研究中心以我国31个省、市、自治区省本级财政决算数据为调查对象，满分设定为100分，试图通过政府公开自身如何花钱的程度来评价政府财政透明度。

　　“一年增长了0.16分，按照这个速度，每一百年能增长16分，要等到300年后我国的财政透明度才有望及格。”调查的领衔人，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪，已经连续三年提交有关修改《预算法》、推动预算公开、打造阳光财政的提案。

　　两年来，他们的研究团队紧盯全国各个省级政府的“钱袋子”，依照《政府信息公开条例》规定，通过网上搜索、检索公开出版物和向省级政府信息公开办公室申请两种途径来获取财政信息。就在2010中国省级财政透明度排行榜公布之时，审计署向全国人大常委会做2009年中央预算执行审计情况报告，同时向社会公布了中央56个部门的审计结果报告。

　　吴君亮是致力于推动预算公开的深圳“公共预算观察志愿者”团队的发起人。在比较了近年来的审计报告后，他表示，五花八门的中央部门预算执行中的违法、违规情形已经在审计报告中存在多年，屡审屡犯、屡犯不改已经成为了中国政府预算审计难以回避的问题。

　　日前，在由上海财经大学公共经济与管理学院和上海财经大学公共政策研究中心联合举办的“公共管理中的信息与制度建设全国研讨会”上，尽快修改《预算法》、改进我国现行预算编制方法、加大对违反预算执行和预算管理制度的问责力度，成为与会专家热议的话题。

　　预算监督尚有空白

　　上海财经大学公共管理学院副院长刘小兵教授告诉中国青年报记者，两年间，他们的研究团队曾向31个省级人大常委会财经委员会及其下属的预算工作委员会发出调查函。调查指标相同，意在了解作为预算审批和监督执行的权力机关，能在多大程度上知晓他们履职所必需的财政信息。结果，只有两个省级人大给了回复。而且，在这仅有的两份回复中，提供的财政信息也极其匮乏。

　　“按照我国相关法律规定，人大应该扮演看紧纳税人钱袋子的角色——人大财经委对于预算草案做出的说明，要提供给人大代表看，作为他们审议批准预算草案的依据。但是，这样的调查结果说明，他们掌握的财政信息和自己承担的职责严重不符。”刘小兵说。

　　据介绍，我国的预算监督分为权力机关监督、执行机关监督和司法机关监督三种。权力机关监督，在我国是各级人大及其常委会着重解决预算草案的编制和审议，把好入口关，防止行政机关铺张浪费，司法监督，则是通过审计机关移送的重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，追究相关责任人的法律责任，防止预算内资金或者预算外资金被贪污或者被挪用；执行机关监督，则属于行政机关内部的自我监督，通过设在行政机关的审计监督机构的审计活动，确保预算执行符合法律要求。按照我国审计法规定，国家审计署的事后审计，就属于这种监督。 在不少财税法律专家看来，国家审计署对于中央各个部门预算执行情况的审计，是一种事后监督。按照现代财政管理要求，预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。仅仅依靠审计，显然不能防患于预算执行的前期环节。

　　专家认为，从1995年起实施的现行预算法及其相关法规较为粗疏，使各级人大及其常委会的预算监督华而不实——对审议预算草案的程序没有明确规定，预算草案的审议批准基本是个花架子；对预算外资金的规定过于原则，对于这部分资金的监督几乎处于真空地带；没有对财政信息的公开作出明确规定，公众的社会监督几乎无从谈起。

　　蒋洪建议，修订预算法时，应明确规定除涉及国家安全必须保密之外，预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开，公民及各级人大有权要求政府相关部门提供财政信息，政府相关部门有责任和义务记录、收集和整理信息，主动地或者应要求披露和提供财政信息，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责；财政信息的披露应覆盖所有公共基金，同时，应开辟必要的渠道听取社会公众对预算的建议，从而促进预算民主管理。

　　问责不够 屡审屡犯

　　在6月23日审计署向全国人大常委会所作的审计报告中，2009年度中央部门单位预算支出方面的违规资金总共为209亿多元，约占审计预算支出资金量的17%。从2003年开始掀起审计风暴至今，查出的预算收支违规行为层出不穷，除了少数触犯刑法移送司法机关的以外，鲜有违规者受到严厉处罚。

　　中国政法大学教授蔡定剑认为，问责不够，是造成屡审屡犯的重要原因，预算法中有关法律责任追究条款羸弱无力的现状亟需改变。

　　对于行政机关违反预算法规定的处罚，在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为做出原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为没有涉及。对于仅有的3类违法行为，最重的只是行政处罚，没有经济赔偿和承担刑事责任的规定。

　　这种问责制度设计，在历年的审计风暴中饱受诟病——如果下级与上级机关存在利益勾结，或下级能够摆平上级，就可以将问责架空。因为所有问责都是由“上级机关”执行，若有部委通过所属单位而不是自身进行违规预算收支行为，就可以避开行政问责，因为部委自身就是违规单位的直接上级，负责对下属单位进行问责。

　　事实上，一些中央部门单位从收入环节，违规为本部门获取利益，动用下属单位上缴款、出租房产等，都是历年审计报告中披露的常见手段。例如2008年至2009年，有的部委未经批准，将部分房产交由所属单位出租，租金2500多万元由所属单位用于发放人员工资和日常开支。

　　此外，我国《刑法》中也缺少对与预算相关的违规、违法行为追究刑事责任的具体规定。

　　加大预算监督力度从恢复宣读预算草案开始

　　全国人大代表、中南财经政法大学财税学院教授叶青最近正在申请列席将于8月召开的十一届全国人大常委会第十六次会议。按照全国人大常委会2010年立法工作计划，预算法修订草案将首次提请这次会议审议。

　　叶青认为，即将开始的预算法修改有四大关键点：编制、审议、公开、执行，缺一不可。

　　人大对于预算草案的审议是预算科学合理的关键步骤，但是近几年来，越来越成为象征性的审议。从2005年起，各级两会不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，如果能够听一遍后再讨论，代表委员就可以提出具体问题。每年审议后的十几处修改，多是标点、提法，有的代表说：“审了也白审”。

　　“在这种程序安排下，有关预算草案报告的讨论往往难以成为两会热点，大家更多的是讨论政府工作报告、计划草案报告，有点本末倒置。” 叶青建议，恢复宣读预算草案报告，像政府报告那样，用一上午时间宣读。在2010年两会上，越来越多的代表委员提出预算报告一定要宣读。

　　有专家提出，通过修改预算法，增加政府预算编制及人大审批预算的时间，并配以专门的特定程序加以保证，可以借鉴美国预算审批程序中的辩论、听证、修改、宣读、投票等制度。

　　此外，健全预算审议制度，可以借鉴立法法中有关立法程序的规定，在预算审议中实施“三读”制。“一读”时，由财政部门代表政府就预算草案做出说明，人大预算委员会提出审查意见；“二读”时，人大预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，人大就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。

　　改进预算编制方法便于公众监督

　　上海财经大学提供给中国青年报记者的今年新推出的《2010中国省级行政支出透明度排行榜》显示，调查组向31个省市区的11个部门政府、人大、政协、财政、国税、地税、教育、工商、环保、卫生、交通提出了政府信息公开申请。

　　申请公开的信息主要涉及两类，一类是2007年的部门收入来源和用途的信息。如部门支出总额是多少，多少用于人员经费，人员经费中又有多少是用于工资发放、多少用于津贴补贴；多少用于公用经费，公用经费中又有多少是用于差旅费或出国费，多少是用于招待费，等等。第二类是2007年部门的基本信息，如部门有多少人、行政各级别人数是多少、部门占地面积和建筑面积是多少、有多少公车及价值多少等等。

　　但是结果显示，政府行政收支信息的透明度，比一般省级财政信息透明度还要不理想，无论是从省际来看还是从部门来看，全国的平均得分以百分制计算，只有3.21分。

　　和地方政府行政支出一样，中央各个部门的行政支出情况同样备受关注，2010年是我国中央部门预算公开的第一年，从已经公布的35个部委和国务院直属机构部门预算看，内容基本都是收支预算总表和部门财政拨款支出预算表，在公开到支出的具体项目上，离公众要求尚有不小差距。特别是公众最为关心的“三公支出”，难以公开。

　　有专家解释说，造成这种现象的症结，在于我国预算编制方法过于陈旧。当前财政支出的预算编制，是按照支出功能进行分类，即按照政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般有公共服务、外交、国防、公共安全等大类，类下再分款、项两级。而支出经济分类的编制方式便于公众监督，这种分类是按支出的经济性质和具体用途，明确反映政府的钱是怎样花出去的，是支付了人员工资还是购买了办公设备等。

　　全国人大常委会预算工委主任高强6月中旬接受媒体采访时表示，解决这一问题，应逐步完善预算科目体系，既要按照支出功能，设置预算科目，客观反映教育、文化、卫生、科技、国防、社会保障等方面的支出，反映财政支出的方向；也要按照经济分类，客观反映预算用于人员工资、设备购置、办公经费、事业发展、基本建设等方面的支出。两套预算科目体系相辅相成，就可以比较清楚地反映预算支出的具体情况。实现这个目标有很多基础性工作要做，不仅财政部门要做，其他政府部门也要积极配合，逐步推进完善。 (记者 王亦君) (来源：中国青年报)