来源：中国经营报
作者：李宾 张楚
开发区乱象
编者按/ 7月，遵义、海林、德阳等经济技术开发区相继升级为“国家级”。据最新统计，国家级经济技术开发区数量已增至88家。而这一数字在2009年是54个。这54个国家级经开区在2009年实现GDP17730亿元。
看起来形势一片大好，但据国土资源部2006年
开发区也许只是看上去很美，当外界寄望开发区能给当地产业升级带来裨益之时，开发区还有另外不为人知的一面，那里，或许只是一场土地盛宴，借此开发区集中升格之际，本报记者奔赴呼和浩特金川开发区——这一西部开发第一波热潮的“曾经热土”，为读者揭开作为“中国模式”核心之一的开发园区，不为人知的一面。
“金川开发区很有钱。”7月27日，到达金川开发区管委会楼前的时候，出租车司机有意无意的这样说。
从呼和浩特市中心沿着海拉尔西街一直向西，20多分钟之后就能到达金川开发区和市区交界的红色拱桥。行走在金川开发区最主要的干道金川西路上，看到的是星星点点的厂房和开阔的空地，很多地方长满了荒草。
司机可能不了解的是，这个国家级的经济开发区正在被很多的企业所远离，包括在国内举足轻重的乳业巨头伊利集团，已经决定将总部从金川开发区迁出。而有些近两年落户的外来企业也已经搬走或正在考虑搬走。
《中国经营报》记者在呼和浩特调查发现，企业的选择背后，隐藏着地方开发区经营发展过程中的种种悖论和困惑。
土地成本高企
陈之才（化名）不久前思虑再三还是将自己的企业从呼和浩特的金川开发区搬迁到了北京的昌平开发区。这在一般人看来似乎有些难以理解，毕竟，近些年来，内蒙古各地的招商力度之大有目共睹，而且，按常规想象，北京昌平开发区应该比呼和浩特金川开发区的运营成本高很多。
但陈之才的解释让记者很诧异：“昌平的土地使用税价格比金川低多了，每平方米每年1.5元，金川开发区的这个价格是9元。单单在土地使用税这一个支出项目上，在金川每年就要多花费几百万元。”
陈之才投资的主要是生产新能源电池的企业，2006年的时候在金川开发区建成投产，他所看重的主要是招商的时候金川所承诺的优厚条件。记者了解到，当时金川开发区的土地价格平均约为10万元/亩，而土地使用税价格为每年每平方米3元。
但随着时间的推移，土地使用税价格越涨越高，“2007年底到2008年初涨价到每平方米每年7元左右，开发区涨价的理由是市里统一涨价。”到了2009年甚至涨到了每平方米每年9元。
金川开发区管委会并不认为自己的土地使用税价格高，“现在的市场情况下，土地使用税怎么可能和原来一样呢？”不过，据记者了解，每年每平方米9元的土地使用税价格在全国的开发区中也是位列前茅的。
让陈之才感到难受的不只是土地成本，还有政策上的不稳定。
陈之才说2006年入驻金川开发区的时候，开发区承诺虽然增值税按照国家统一的标准征收，但在所得税方面，开发区会按照西部大开发的政策给予企业2免3减半的优惠，也就是说在企业投产的前两年，企业所缴所得税的地方留成部分全部返还给企业，之后三年返还50%。
“事实上我们一次也没有享受过。开发区管委会给的理由是，这是市里的政策，但我们了解到临近的开发区里的企业都在享受。”陈之才说。
针对企业的抱怨，金川管委会则并不承认自己没有兑现当初的优惠承诺，“关键是企业缴了税金没有，如果你没缴，我怎么给你优惠呢？作为企业，他们还希望土地零成本，还想偷税呢。”一位负责人说。
企业经营安全的不确定让陈最终下决心搬离金川。2009年以来，陈之才工厂的北墙经常被道路施工方推倒，导致其难以正常生产，经常处于修墙的状态。原来这块土地已经被开发区抵押给了道路承包工程商，“开发区进行道路翻新，所花费的大概6亿元款项没有给开发商和建筑商结清，只好拿土地抵押，而抵押的土地有很多是企业的用地。”
“这里确实整天在修路。”一家园区企业的负责人对记者说，“汽车走起来倒是顺多了。”记者采访期间，伊利工业园东面的道路正在进行施工，之前的路面被削去薄薄的一层，洒满了碎小的石块儿。而道路旁边的厂房和办公楼很明显地已经破败，应该很久没有生产了。
一家去年刚刚从东北落户金川的制造企业负责人告诉记者，他们并不打算在这里长期待下去，“最多过两三年我们就会走了。”据他介绍，这个开发区并没有当初想象的好，本来他们是为当地一家企业做配套的，为了节省物流成本来到金川，但“费用一年比一年高，还不如待在东北呢”。
扩张受限于土地
选择离开金川的不仅是陈之才的企业，园区里最重要的企业伊利集团也已经萌生去意。今年4月25日，内蒙古伊利实业集团股份有限公司在其第六届董事会第八次会议决议公告中宣布：将公司的住所从原来的“呼和浩特市金川开发区金四路8号”更改为“呼和浩特市金山开发区金山大道1号”，粗心的人甚至都注意不到“金川”和“金山”之间的一字只差，而这其实是伊利集团一次很大的战略调整。
沿着金川大道一直向西，穿过整个金川开发区，就到了金山开发区的范围，它们中间仅隔了一些住宅小区。记者了解到，之所以在一个区域范围内却有两个开发区，是因为它们的行政归属不同，金川开发区是由呼和浩特市政府管辖的国家级开发区，而金山开发区是由土默特左旗（相当于其他省份的县）管辖的自治区级开发区，就这样，拥有同样的区位、交通、土地特点的两个开发区各自独立运营，各自招商引资，竞争的态势已经表露无遗。
事实上，伊利之前已经在金山开发区有自己的一个工业园，而此次它正在金山开发区的西端建设自己新的总部基地、员工宿舍区以及一个名叫“内蒙古金海伊利乳业有限责任公司”的生产基地。“现在员工们在传，好像金川这边的都要搬过去。”7月26日，一名伊利奶粉事业部的员工告诉记者。不过，金山开发区管委会经济发展局局长王润强介绍说，伊利仍会保留其在金川的加工厂，不过以后的主要基地会在金山开发区。
“我们给伊利提供了2000亩的土地，”王润强对记者说，“如果伊利要扩张，金川那边的土地可能受制约，而这边土地的成本和资源比较好，另外土默特左旗这边也是奶源基地，我们有25万头奶牛，能够保证他们奶源的供应，而金川没有这个优势，所以他们选择把总部、研发和工厂都建在这边，是一个战略的转移吧。”
和伊利类似，当地最主要的化工企业——三联化工集团，也正在筹备将总部基地从靠近市区的化工路上迁至金山开发区，在贯通两个开发区的马路两旁，已经能够看到正在兴建的厂房和写有“三联化工”字样的企业大门。
而三联化工之前也已经在金川开发区建设了一个分厂，不过记者注意到，其位于金川的分厂内几乎看不到人，有消息人士说，“因为在筹备新的生产基地，所以金川的厂基本处于停产状态。”
扩张无门同样是陈之才逃离金川开发区的主要原因之一，陈从事的新能源产业最近两年蓬勃发展，陈的企业也比之前刚进入园区时扩大了两倍多的规模，但开发区在土地政策上再没有支持过陈的企业。“公司的发展需要大量的人才，尤其需要越来越多的高端人才，开发区也并没有给予人才引进的相关优惠政策。”
但陈说他的企业享受不到的优惠政策不代表其他企业也享受不到，因为他的企业在入驻开发区的时候走的是市政府的招商渠道，换句话说，他这部分招商引资的功劳是算在市政府相关招商引资部门头上，而不是算在开发区管委会的头上。
据陈介绍，呼和浩特市几个开发区的招商渠道都不统一，市政府也希望有一个大的招商平台统一招商，但各开发区却不愿意被统一协调。“招商引资除了计入公务员的绩效考核外，相关经手人还可以拿到相应的奖励，所以开发区管委会都不是特别喜欢市里招商的企业。”
零点集团董事长袁岳向记者表示，造成开发区管理混乱的主要原因有两个：“一是招商的人和园区管理的人不是一批人，就像一些企业里找客户的和客服的人不一样，所以在后期出现承诺不到位的情况很正常。二是对很多招商效果不好的开发区来讲，为了维护基本的效益，开发区只好不停地盘剥已经入驻的企业。”
辉煌与困顿
作为内蒙古的标杆开发区之一，金川开发区在遭遇“金融危机寒流”的2008年全年完成工业总产值106亿元之多，2009年仅1~9月份金川工业园区就累计完成工业总产值126.04亿元。
尽管开发区管委会表示今年的任务也已经完成了一半并保持了良好的增长势头，但不断增加的废弃厂房和疯长的荒草似乎给这一切加上了问号。
就在金川开发区管委会大楼正对面，一家叫做内蒙古三保高岭土有限公司的企业显得破败不堪，偌大的厂区空无一人，只有没了玻璃的楼房窗户对着外面车来车往的马路。“已经倒闭好几年了。”金川管委会一位负责人告诉记者。而直到现在，它的名字还在金川开发区网站的重点企业名单中。
据了解，这家企业曾属于金川开发区成立之初招商引资的第一批入驻企业，但是后来由于经营不善，老板就将工厂的土地抵押给了银行，贷款融资，但最终仍然没有逃脱倒闭的命运，“现在还在打官司，法院要将其资产进行拍卖，银行则没收了其土地使用权，所以现在我们就算想收回来都收不回来，因为土地不是我们的了。”那位管委会的负责人说。
这并不是孤例，只要围着开发区转一圈，就会发现类似这样废弃的工厂不在少数，此外，还可以看到只建设了一半的厂房和办公楼，那是由于资金链断裂或者只是为了把地买来等着升值的投资者留下的。
这样的趋势似乎还在继续，记者联系到的两家曾为开发区主要引进企业的公司，老板均表示，现在企业效益不好，基本都停产了，“我们也很少过去。”
这也正是让金川开发区管委会头疼的事情，开发区成立近20年来，不断有企业倒闭、关门，同时整个开发区的土地供应空间却慢慢地饱和，管委会手中的土地越来越少，虽然很多企业倒闭，但是土地却收不回来。
“我们现在正在努力想办法从那些倒闭或者经营效益不好的企业手中再把土地买回来，”金川管委会纪检监察处负责人许海峰说，“当然价格不会是原来的价格，而是按照现在的市场价格和企业进行协商。”他们希望能够将收回的土地用来引进更加先进、更有前途、效益更好的企业。
这似乎是金川解决其土地制约瓶颈的唯一办法。但实现起来并不容易。
值得注意的是，现在的环境已经不同于当初。在金川开发区2000年被批准为国家级开发区的时候，现在与其相邻的金山开发区还要再等两年才会成立。可以说当初金川的辉煌某种程度上是先行者的优势所带来的，而随着金山开发区近些年的不断发展和壮大，其对金川的竞争优势已经相当明显，且不说别的，单单84平方公里的面积就使得金川不到12平方公里的土地相形见绌。
更要命的是土地价格。
据记者了解，金川开发区成立之初，其土地的价格只有每亩几千元，现在则高达二三十万元每亩，而邻近的金山开发区的地价却只有8万~10万元每亩，几倍的差距自然使得企业弃之而去。
造成低价差距如此悬殊的原因是，2008年12月31日，国土资源部发布通知，宣布自2009年1月1日起，《工业项目建设用地控制指标》和《全国工业用地出让最低价标准》统一按调整后的土地等别执行。而这此一调整后的全国土地等别版本中，金川开发区所属的呼和浩特市区被列为7等地，而金山开发区由于隶属土默特左旗，所以其土地属于14等地，结果两者的工业用地出让最低标准相差悬殊，“我们土地价格的最低标准是20万元/亩。”许海峰对记者说。
一个事实是，现在为金川开发区贡献了近一半税收收入的伊利集团决定落户别处，这对金川开发区的税收自然是不小的损失，“更早的时候伊利税收占整个开发区税收的百分之八九十，现在至少没原来那么高了。
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