施国庆：灾害移民在中国未受足够重视

　　对高风险地区，应尽可能进行有计划的人口迁移即灾害移民活动，以避免未来可能的灾害损失

　【财新网】（实习记者 李婧姝）在继续救灾的同时，甘肃舟曲县特大山洪泥石流灾区的灾后重建已全面启动。河海大学中国移民研究中心主任、公共管理学院院长教授在接受财新记者采访时表示，灾后重建首先需要考虑如何重建和在哪里重建，而令人忧虑的是，灾害移民问题在中国没有受到足够重视。

　　施国庆说，如果论证表明，舟曲县城所在地因为已经发生的泥石流和未来泥石流灾害仍然面临严重风险，丧失作为县城重建的条件，就需要考虑异地搬迁，这不光涉及已经发生严重泥石流灾害的县城区，也包括轻灾和未发生灾害的城区。

　　“更重要的是，应该对哪些高度危险的人类居住比较集中的地区进行各种灾害风险评估、预警，对高风险地区进行人类社会经济活动、土地利用进行有计划的控制和调节，甚至尽可能进行有计划的人口迁移即灾害移民活动，以避免未来可能的灾害损失”，施国庆说。

　　他指出，在当下的中国，相对于基于保护生态系统的生态移民，基于灾害避险的灾害移民还没有得到足够的重视。

　　“总体上看，中国在灾害移民理论研究、政策法规、规划设计方面基本上处于空白状态，远不适应国家、社会和人民的需要，”施国庆说，“在灾害移民实践中严重忽视了灾害移民的生计恢复、社会适应、社区建设问题，也缺乏统一的移民管理机构。”

　　目前，受到地质灾害等因素威胁的不仅仅是舟曲，还有白龙江流域的甘肃武都，以及四川的康定、云南的德钦等多个地区，这些地区多在西部且多是经济不发达地区。施国庆强调，对灾害防治，应该通盘考虑，也需要中央和省级政府在资金投入方面要加大力度。

　　与此同时，“要建立国家的灾害防治综合体系，研究制定并颁布《减灾法》和技术标准体系，建立国家和地区的各类灾害调查、风险评估、预测、预警、灾中救援、灾后重建等一系列制度。”施国庆说。

　　他表示，中国在针对洪水灾害防治方面，进行了灾害移民有益的探索。例如，国家在1998年长江大洪水发生后进行了大规模的移民建镇活动，以减少未来可能发生的洪水灾害损失，搬迁约246万人，取得了一定的效果，其中进行移民建镇规划、安排专项补助资金等做得都比较好。“但是，也出现了政策法规考虑不足、对移民生计恢复考虑不够、部分移民家庭生计恢复困难、管理体系不完善等问题。”

　　财新网：灾害移民与一般的生态移民相比有怎样的特殊之处？如何判断一个地区是否需要进行灾害移民？在当下的中国，基于地质灾害避险的灾害移民是否受到重视？

　　施国庆：灾害移民是因地震、洪水、海啸、狂风、暴雨、干旱、冰雹、蝗虫、火山爆发、泥石流、山崩、瘟疫等自然灾害因素胁迫导致的人口迁移及其社会经济系统重建活动。生态性移民是由于生态系统破坏和恶化而导致人类生存条件丧失后产生的人口自愿迁移活动，或者以生态系统保护与修复为目的而有计划地将人口从生态脆弱地区迁出及迁移的社区社会经济重建活动，以及因为限制或者强制改变资源利用而产生的受影响人口的生计恢复活动。

　　灾害移民与生态移民相比较，不同之处在于，一是灾害移民的成因是灾害发生导致移民丧失在原来居住地继续生活的条件，比如这次舟曲泥石流灾害发生后，原来的县城，至少是灾害发生地区可能已经不具备就地重新建设的条件，必须进行搬迁，这与汶川地震之后北川县城等异地重建类似；二是灾后重建移民活动具有任务明确、时间紧、任务重、需要资金大、投入集中的特点，与生态移民时间长、任务和资金均可以调节不同。

　　但二者也有相同之处，一是都要进行人口迁移、移民家庭生计恢复、移民社区和生活服务体系重建。对于以减灾为目的的政府主导型移民活动，以及灾害高发、危险度高的地区主动通过有计划的人口迁移和社会经济重建活动来避免未来可能发生的灾害，与生态移民也基本相似。

　　一个地区是否需要进行灾害移民，应该通过科学的论证。以舟曲泥石流灾害为例，现在考虑灾后重建，首先需要考虑如何重建和在哪里重建，如果论证表明，舟曲县城所在地因为已经发生的泥石流和未来泥石流灾害仍然面临严重风险，丧失作为县城重建的条件，就需要考虑异地搬迁，这不光涉及已经发生严重泥石流灾害的县城区，也包括轻灾和未发生灾害的城区。

　　当然，更重要的是，应该对那些高度危险的人类居住比较集中的地区进行各种灾害风险评估、预警，对高风险地区 人类社会经济活动、土地利用进行有计划的控制和调节，甚至尽可能进行有计划的人口迁移即灾害移民活动，以避免未来可能的灾害损失。

　　在当下的中国，相对于基于保护生态系统的生态移民，基于灾害避险的灾害移民还没有得到足够的重视。特别是针对泥石流、滑坡等地质灾害易发区、山洪易发区、因气候变化而引起的海平面上升导致的滨海及海岛地区的灾害移民问题，理论、方法和技术研究严重不足，也没有相应的政策法规、技术标准，远远不能满足国家和社会的需要。

　　财新网：中国目前的灾害移民现状怎样？有什么典型的例子吗？有什么做得好的地方和不好的地方有哪些问题需要解决？

　　施国庆：中国在针对洪水灾害防治方面，进行了灾害移民有益的探索。

　　国家在1998年长江大洪水发生后进行了大规模的移民建镇活动，以减少未来可能发生的洪水灾害损失，搬迁约246万人，取得了一定的效果，其中进行移民建镇规划、安排专项补助资金等做得都比较好。但是，也出现了政策法规考虑不足、对移民生计恢复考虑不够、部分移民家庭生计恢复困难、管理体系不完善等问题。

　　前几年开始进行的黄河下游滩区移民搬迁，减害考虑是正确的，但在政策设计方面没有考虑对搬迁移民给予适当的建房资金补助，对移民意愿和经济承受能力考虑也不够，导致进展缓慢。正在规划和论证中的淮河蓄滞洪区移民活动也是另外一例。

　　汶川地震灾害后的恢复重建活动，其中一部分的城市（集镇）、企业、农村灾民的异地恢复重建实际上就是灾害移民活动，只是没有按照灾害移民的思路、政策、方法去考虑，也出现了原来规划的农村灾民出村安置重建大部分没有实施等情况。总体上看，中国在灾害移民理论研究、政策法规、规划设计方面基本上处于空白状态，远不适应国家、社会和人民的需要，在灾害移民实践中严重忽视了灾害移民的生计恢复、社会适应、社区建设问题，也缺乏统一的移民管理机构。

　　财新网：受到地质灾害等因素威胁的不仅仅是舟曲，还有白龙江流域的甘肃武都，以及四川的康定、云南的德钦等多个地区。这些地区多在西部，而且多是经济不发达地区，请问，灾害移民是不是需要通盘考虑，省级政府和中央政府需要更大投入？

　　施国庆：对灾害防治，肯定应该通盘考虑。这既包括中央和省级政府在资金投入方面要加大力度，更重要的是要建立国家的灾害防治综合体系，研究制定并颁布《减灾法》和技术标准体系，建立国家和地区的各类灾害调查、风险评估、预测、预警、灾中救援、灾后重建等一系列制度，建立减灾救灾组织领导、研究、设计、实施等机构和队伍，在高等学校开设减灾专业，加强灾害工程技术、管理学、经济学、社会学、法学、心理学等研究。

　　财新网：在灾害移民方面，您认为舟曲特大泥石流给我们的主要警示是什么？

　　施国庆：一是将灾害因素纳入国家、地区社会经济发展规划、国土利用规划、人口功能区规划等充分考虑；二是一定要加强灾害普查、预测评估、移民规划设计工作；三是对灾害高风险地区的国土利用、城市规划、人口布局一定要严格控制，通过政府政策和利益机制诱导人口迁移出高危地区；四是预防为主，建立多层次的灾害预防体系，制定灾害发生情况下的临时搬迁移民预案和保障体系；五是加强理论、政策和技术研究，吸收海内外的经验。■