何平：养老保障、医保和低保要覆盖全体居民

　　新华网北京8月23日电 2010年8月23日上午9时，中国社会保障论坛第四届年会在人民大会堂举行。人力资源和社会保障部社会保障研究所研究员何平发表演讲，针对覆盖城乡居民社会保障体系提出五方面建议。以下为演讲原文：

　　改革开放以来，社会保障体系建设取得了巨大成就。十七大提出“到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”战略目标，本文分析探讨其目标、原则，并提出政策建议。

　　一、我国社会保障体系建设主要成效

　　我国社会保障历史以新中国建立为起点，从无到有、从城镇到农村，不断发展、完善。改革开放30年特别是党的十六大以来，社会保障体系建设进程加快，取得了显著成就，突出体现在以下4方面：一是形成了以缴费型的社会保险为主体，非缴费性的福利性制度和市场化的商业保险为补充的社会保障制度框架，基本完成了制度转型。城镇养老等五项保险制度实现了从单位福利向统筹互济的社会保险的转变，新型农村合作医疗制度实现了医疗费用从完全由家庭承担向区域共济的转变，筹资机制从国家单一责任向政府、单位、个人、社会、市场责任共担转变，保障体系开始从单一层次向多层次发展。二是各项社会保障制度覆盖范围扩大，逐步从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员、从城镇居民向农村居民扩展。随着经济的发展，各项社会保障待遇水平稳步提高。企业退休人员月人均养老金由2000年的544元提高到当前的1300元；新型农村合作医疗大病住院医疗费用报销比例从最初的20%多提高到去年的38%。三是解决了一批体制转轨的历史遗留问题，如2800万下岗职工的基本生活、1400万政策性破产企业退休人员医疗保障、5000万国有企业退休人员养老金支付，有力支持了国有企业改革和经济结构调整，维护了社会稳定。四是初步建立社会化管理服务体系，全国各级社会保险经办服务机构有7400多个，养老、医疗、失业、工伤、生育等保险待遇相继改为由社保机构与相关服务机构直接结算或通过银行支付，老年公共服务设施和服务网络建设不断加快，减轻了企事业单位的社会事务负担。

　　二、社会保障体系建设面临的形势

　　社会保障制度改革取得成效的同时，还存在制度不完善、覆盖面窄、统筹层次低、整体待遇水平不高、服务能力不足等问题，一些历史遗留问题还未完全解决。当前，我国正进入全面建设小康社会的新的发展阶段，人民群众的社会保障需求与社会保障发展不足的矛盾将长期存在。站在新的历史起点，社会保障体系建设面临诸多新要求和新挑战。主要表现在5个方面：一是我国进入工业化中期阶段，工业化进程加快，产业结构深度调整，社会结构和利益格局发生变化，社会风险加大，城乡间、不同职业群体间保障待遇攀比现象突出，公众利益均等化、多元化诉求强烈。二是城乡结构急剧变化，城镇化加速，2020年城镇化率有可能到达60%，一方面，农村社会保障问题凸显。大量在城乡流动的农民工还缺乏适合其特点的政策安排和管理服务能力，另一方面大量青壮年劳动力转到城镇就业，传统的土地保障和家庭养老难以为继。三是我国人口老龄化程度加剧，且具有“来得早、来得快、持续时间长、未富先老”等特征，养老保险和医疗保险基金长期支付压力加大。同时，老年人的生活照顾、医疗护理、精神慰籍需求突出，对社保服务质量的要求越来越高。四是市场化带来就业方式的多样化，灵活就业群体的数量和比例呈明显上升趋势。现行的社会保险管理层次低、基金区域封闭管理，跨地区调度资金和转接社保关系难，传统的以稳定就业人员和单位为依托的社会保障管理，难以适应数以亿计、时常变动的个人参保。五是经济全球化对我国影响加深，社会保障基金投资风险加大，社会保障面临多重挑战。

　　机遇与挑战并存。实现中共中央十七大“到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”战略任务同时具备以下有利条件：一是让人人享有社会保障已经成为党和政府对人民的庄严政治承诺，社会保障体系已经成为国家发展的重要目标指向。二是经过30年经济快速增长，我国综合国力大大增强。三是多年来改革探索中积累了社会保障体系建设经验，打下了坚实的工作基础。

　　三、覆盖城乡居民社会保障体系建设目标、原则

　　(一)目标

　　覆盖城乡居民的社会保障体系的目标应当是：建立具有中国特色、全民共享的社会保障制度、机制和体制，实现保障对象全民化、保障方式多样化、筹资渠道多元化、管理服务社会化，为全面实现小康社会提供和谐、稳定的保障网。

　　重点是5个方面：一是保障项目比较齐全，人人享有基本保障。二是待遇水平适度，能够有效保障基本生活。三是管理服务健全，能够保证为公民提供方便、快捷、周全的服务。四是制度能够定型，资金长期平衡，实现可持续。五是保障方式多层次，以满足人民群众更高需求。

　　(二)主要原则

　　立足我国人口众多,长期处于社会主义初级阶段，城乡、地区、群体之间差别大，人口老龄化来势迅猛国情，建立覆盖城乡居民的社会保障体系应遵循以下原则：一是坚持以缴费型社会保险制度为主体，以非缴费型福利项目和商业保险为补充。既要防止福利过度扩张，又要防止过度商业化倾向，基本保障应从低水平起步，与经济社会发展要求和水平相适应。二是坚持公平与效率相结合，权利与义务相对应。三是坚持统筹城乡、整体设计、分步实施、配套推进，先解决制度从无到有的问题，循序解决覆盖面从小到大、待遇水平从低到高的问题，量力而行，积极而为，稳妥推进社会保障体系建设。四是坚持以政府为主导，充分发挥社会与市场力量，共同推进社会保障体系建设。 四、覆盖城乡居民社会保障体系建议

　　根据经济社会发展状况、城乡居民社会保障需求和各方面承受能力，制定我国城乡社会保障中长期发展规划，统筹推进社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业发展，重点是养老保障、医疗保障和最低生活保障要覆盖全体居民。

　　（一）完善城乡养老保障体系

　　一是建立城镇养老补贴制度。根据国家负担能力，城镇养老补贴制度可先从高龄老人开始，并逐步覆盖到城镇全体无收入老人，中央财政对中西部地区予以财力支持。城镇无收入老人养老补贴制度，与新型农村养老保险制度、城镇职工养老保险制度组成覆盖城乡居民的养老保险制度体系。统账结合的城镇企业职工养老保险制度是我国社会保险制度的重要创新，汲取了现收现付制和完全积累制的优点，能有效地应对人口老龄化，符合世界养老保障改革方向，应继续坚持，不断扩大覆盖面；总结新型农村养老保险制度试点经验，逐步完善推广并走向定型，加快覆盖全体农民。

　　二是建立城镇统一的职工养老保险制度。事业单位养老保险制度改革在总结试点经验的基础上全面推进，择机改革机关事业单位养老保险制度，实行与企业职工基本一致的社会统筹与个人账户相结合，单位与个人缴费。过渡期内实行“老人老办法、新人新办法”，建立职业年金，同时保证改革前后待遇水平不降低。适当降低灵活就业人员缴费负担，促进参保。

　　三是在全面实现企业职工基本养老保险省级统筹的基础上，实行基础养老金全国统筹，建立中央统筹基金，建立健全中央与地方责任分担机制。将基础养老金和已退休的“老人”一部分养老金改为由中央负责，个人账户养老金、“老人”的另一部分养老金和“中人”的过渡性养老金由地方负责。

　　四是在确保当期发放的前提下，逐步做实个人帐户并进行投资运营，建立部分积累的运行机制。基金由省级社会保险经办机构集中管理，委托有资质的市场投资机构运营，国家在政策上给予优惠，如投资于长期稳健回报的行业和经济效益明显的国家基础设施，也可专门发行特种养老保险个人账户基金债券，在限定的年限内承诺合理的收益率。

　　（二）进一步完善城乡医疗保障体系

　　城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成基本医疗保障体系，符合我国国情并从制度上覆盖全民，未来应继续坚持，有条件的地区可探索建立统筹城乡居民医疗保险制度。不断完善政策体系，制定医疗保险关系转移接续办法和参保缴费年限折算与互认规定，保障流动人口的医疗保障权益；按照“政策统一、标准统一、基金使用统一、管理统一”的规范，实现医疗保险地级统筹；建立门诊统筹，依托社区卫生服务机构，提高参保人员待遇水平，充分利用学校、社区的平台，为居民参保提供方便的服务，实现人员全覆盖，缩小不同群体间待遇差距。

　　（三）切实解决城乡流动人口社会保障问题

　　一要完善流动人口社会保障政策，以农民工为重点落实并不断完善养老、医疗保险等跨地区转移接续和城乡衔接办法，进一步健全被征地农民社会保障制度。二要促进就业，提高农民工和被征地农民的素质和市场就业能力，加大农民工扩面参保力度。三要做好流动人口的住房保障和社会救助等项工作，通过积极的社会保障政策安排促使流动人口转为城镇居民。

　　（四）健全城乡基本生活保障体系

　　一是实施积极的就业保障，促使有劳动能力的人就业，防止福利依赖。二是整合低保救助与医疗救助、教育救助、再就业扶持救助资源，提高救助效果。三是完善政府公共财政对基本生活保障的投入机制和低保对象甄别办法。

　　（五）支持措施

　　一是加大政府财政对社会保障的投入，重点是支持农村社会保障体系建设和弱势群体、特殊人群的社会保护，建立社会保障预算制度。

　　二是整合城乡基层服务资源，推行社保业务规范化、标准化，建立城乡一体化的社保经办管理服务运行体系。有序引入社会资源参与社保经办，并建立竞争机制。

　　三是加快推进金保工程和社会保障信息化建设，尽快实现社会保障业务、服务对象、信息网络、公共服务“全覆盖”。

　　四是加快以《社会保险法》为主体的社会保障法规立法进程，为制度持续定型提供法律保障。