只有土地的城市化

　　《中国经营报》最近一篇报道的标题是《“只有土地”的开发区》。我想，“只有土地”不仅是中国众多开发区的基本特征，也是中国过去十几年来所发生的城市化的基本特征。

　　这方面的最新实例是重庆的户籍改革。有专家赞扬说，这是中国城市化的大手笔。据说，在十年内，将有1000万重庆农民变成市民，让他们拥有城镇户籍人口。人们对此高声赞扬，赞扬是基于如下理由：农民由此可以享有目前城镇户籍人口可以享有的福利。

　　因此，重庆户籍改革的实质是土地换户籍：农民交出土地，包括承包地和宅基地，换取一个城镇户口，由此似乎可以享有城镇居民可以享有的社会保障。问题是，农民享有这种福利，必须以改变户籍为前提吗？政府为什么不能向生活在农村的居民提供均等的福利？难道农民不是公民吗？

　　我绝不反对城市化。一个农民，如果已经进城长期打工经商，政府——不论哪个地方的政府，就应当让他获得城镇户籍，至于他的土地如何处理，当然可以进行讨论，最好的办法是允许土地交易。但是，农民如果本身并没有迁移，没有改变其工作形态，尤其重要的事，农民如果不愿意改变其生活形态，那么，政府要求他们在若干年内变成市民，就等于把自己的意愿强加于农民。有一家严肃的学术网站用了这么一个标题来形容重庆的户籍改革：“把千万农民赶进城”。的确，重庆的户籍改革就是一场赶农民进城的运动。

　　重庆发动这场城市化运动为的是什么？答案显而易见：为了土地。重庆市方面也明白地说了这一点：整个户籍改革需要投入1200亿元资金，其中相当一部分来自农民退出的宅基地、承包地的交易，政府将通过整治流转获取土地收益，用以支付农民退地赔偿金及户籍制度改革的部分配套资金。同时，农民自己也必须拿出部分补偿金，用来缴纳社保和医保费用。当然，重庆市各级政府在此过程中所获得的土地收益，决不会只有1200亿元，几倍于此的收益，恐怕就不是农民可以过问了的。

　　因此，土地换户籍的交易，对农民而言是不公平的。问题的关键还在于，农民不交易的自由被剥夺了。完全可以设想，未来的重庆到处都将发生这样的事情：某个村庄的部分或者全部农民，不稀罕城镇户籍，或者不满意政府的土地补偿款，而拒绝变成市民。但地方政府仍将毫不犹豫地把城镇户籍强行塞给他们，因为这样一来，政府就可以获得土地。换言之，农民用土地换城镇户籍的政策，在现实中必然广泛地催生出用城镇户籍剥夺农民土地的行为。

　　略加观察就可以发现，重庆的城市化，乃是过去十几年来，各地政府强力推进的城市化的一个运动型版本。各地政府在进行大规模土地储备、征用农民土地的时候，都会给予农民以城镇户籍，让农民享受城镇居民享受的社会保障。但是，政府所关心的当然不是这些农民的境遇的改善，关心他们在城镇的生活是否幸福。城镇政府只要他们曾经拥有的土地。给农民城镇户籍，不过是一个交易手段而已。

　　获取土地、交易土地，构成过去十几年来中国城市化的核心。出现这种土地驱动的城市化现象，当然有制度上的原因：宪法规定，城市市区土地属于国家所有。别有用心的官员和愚蠢的法学家将此理解为只能在国有土地上展开城市化过程，城市市区扩张必须以土地的国有化为前提。对于宪法城市土地所有权条款的这一错误理解就导致政府在考虑城市化的时候，首先考虑土地问题。

　　当然，政府也从土地中获得了巨大收益。经营城市的本质是经营土地，通过经营土地，政府可以获得巨额收入，可以创造出庞大的投资机会，从而可以创造出好看的增长政绩。巨大的利益——公的和私的——诱导各级政府官员把全部注意力集中于土地上：政府的工作重心是经济，经济工作的重心是征地、卖地、用土地优惠吸引工商业投资等。

　　如此一来，中国的城市化就主要表现为名义上属于城市的土地范围的急剧膨胀。已有研究表明，过去十几年来，中国城镇土地利用效率在下降。人们可以直接观察到证明这一结论的诸多现象：“只有土地”而没有工商业活动的开发区，只有房屋而没有人的住宅小区，只有楼房而没有人的鬼城。电视台刚刚报道过，在天津，多个超大型社区，房屋全部出售，但几乎没有人居住。

　　这是城市化吗？官方和专家们兴高采烈地谈论着中国城市化的奇迹，但这个城市化过程呈现出一幅非常诡异的景象：一方面，大量农民工已经长期居住于城镇，却无法获得在城镇生活的法律资格，不能成为市民；另一方面，大量土地变成了城镇，这里却没有城镇的产业、社会，更没有城市式治理。可怕的是，这样的城市化正在全国范围内大规模进行着。

　　作者为信孚研究院研究员