《粮食法》草案有望年内出台 各级政府守土有责

　　2010年8月27日上午，十一届全国人大常委会召开联组会议，就国家粮食安全工作情况的报告进行专题询问。

　　“这是全国人大常委会首次对粮食安全进行专题询问。”长期研究粮食安全问题的中国社科院农村所农村宏观经济室副主任李国祥说。

　　在询问的背后，是“粮食法”的制定。

　　国家发改委主任张平在该人大会上做《国务院关于国家粮食安全工作情况的报告》透露，十一届全国人大常委会将粮食法列为五年立法规划一类项目，并要求在“任期内提请审议”。

　　《粮食法》草案有望年内出台

　　国家发改委主任张平在这一报告中指出，按照国务院部署，发改委和粮食局组织相关部门成立了粮食法起草领导小组、工作组和专家组，目前正在积极开展相关工作，将按期拿出法律草案。

　　“目前正在起草的《粮食法》主要是把此前国务院发布的《粮食流通管理条例》、《中央储备粮管理条例》等关于粮食方面的一系列政策措施做一个系统化梳理。”一位参与《粮食法》起草、不愿透露姓名的专家向记者表示，《粮食法》将很快提交人大审议，草案有望今年年内出台。

　　该专家认为，《粮食法》的出台，意味着我国对粮食的管理将从国务院的行政法规上升到全国人大法律的高度。

　　粮食安全事关国计民生，但此前已有国务院出台的多部条例从流通、质量管理等各方面对其作出规定，为何此次报告专门强调要将粮食安全问题上升到人大立法高度？

　　李国祥认为，这主要因为目前立法条件已经成熟，国务院有关粮食管理的条例经过多年运行，已经具备上升到国家法律的基础。

　　2007年，十一届全国人大常委会将《粮食法》列为五年立法规划一类项目，要求任期内提请审议。2009、2010年连续两年，《粮食法》被列入国务院当年立法计划。

　　今年以来，《粮食法》立法推进迅速，今年年初发改委、农业部、商务部、央行等14个中央部委组成的多个《粮食法》立法专题调研组结束基层调研，成立粮食法委员会，之后4月、6月分别召开《粮食法》起草工作组成员第二、第三次会议。

　　粮食供求关系偏紧

　　上述参与《粮食法》起草的专家指出，粮食立法一再提速除了立法条件成熟这一原因外，和目前粮食安全现状也有关系。

　　“中国粮食价格上半年出现上涨趋势、粮食供求关系偏紧，部分地区出现农民惜售、收购商抢购等情况。”该专家表示。

　　国家发改委主任张平向全国人大常委会报告粮食安全工作情况时说，2004年以来，我国粮食自给率保持在95%以上。预测2020年，我国粮食需求总量11450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算，2020年粮食综合生产能力需要达到10800亿斤以上。

　　“目前，粮食供需区域性和结构性矛盾仍比较突出。粮食生产重心北移，南方销区粮食产需缺口扩大，资源条件较差的西部及西南部分地区也存在缺口。”张平在报告中说。

　　而从国际市场看，粮食供求总体也是偏紧的，我国利用国际市场来弥补国内个别品种供给不足的难度加大。

　　张平认为，这些因素，都将加大粮食供需总量平衡和市场调控的难度。

　　按今年的情况来看，上半年粮食收购价格上涨了12.7%，消费价格上涨了5.5%。

　　“今年上半年我国经济增速11.1%，这对粮食生产也造成较大冲击。”上述参与《粮食法》起草的专家解释说，从以往经验来看，经济增速越快，粮食产量滑坡可能性越大。因为粮食生产经济效益明显低于工业生产、资产投资等项目，经济增速反映出来的是工业化、城市化的大力推进，房地产投资的兴起，在这一背景下，粮食生产在资源配置上的劣势性越来越明显。

　　这一趋势反映在粮食供求关系上，就是今年粮食供求从2007到2009年这三年宽松转向偏紧，政府对此有加强宏观调控管理通胀的预期。

　　此外，粮食供求偏紧和政府、粮食市场主体行为也有一定关系，而这也需要粮食法出台加以规范。

　　国务院发展研究中心农村经济部部长韩俊说，粮食生产对地方政府的财政收入贡献较少，种粮效益低，现在农民种粮、地方抓粮的积极性都不是很高。

　　发改委上述报告也指出，我国宜耕耕地后备资源匮乏，可开垦成耕地不足7000万亩。我国耕地数量仍在逐年减少。目前，人均耕地面积仅为1.38亩，约为世界平均水平的40%。而且耕地质量总体偏差，中、低产田约占67%。

　　韩俊表示，中国粮食生产面临的最大困难是耕地稀缺，如果不保护基本农田和耕地，这种平衡随时会被打破。这一现状需要政府的强力引导和通过立法加强对政府以及市场主体的约束，加大对耕地的保护。

　　据张平介绍，国家将严格保护耕地等粮食生产资源。具体做法是：稳定和完善土地承包经营关系、坚持最严格的耕地保护制度。

　　李国祥指出，粮食市场主体行为需要规范也是立法的一个原因。

　　中国政府在1992年放开粮食消费市场，2004年放开粮食收购市场，随着粮食流通体制的市场化改革，中国粮食市场迅速发展，主体日益多元化对国家的管理也提出更高要求。

　　上述专家以绿豆大幅度涨价为例，指出今年上半年就出现了部分市场主体投机居奇、哄抬粮价的行为，这也需要政府对粮食定价、收购、库存等行为做出进一步的规范。

　　此外，部分国企一方面享受国家政策，另一方面又赚市场的钱，对此如何规范以确保市场竞争环境公平，也需要国家从人大立法层面做出解答。

　　李国祥对记者表示，起草中的《粮食法》主旨是维护国家粮食安全，这部法律首先要做的是规范约束生产者、经营者的行为，同时对各级政府职责加以明确，从而使得国家对粮食宏观调控更加有法可依

　　粮食安全

　　各级政府“守土有责”

　　对于粮食安全责任，中央和地方分别承担什么责任？张平在《国务院关于国家粮食安全工作情况的报告》上，也做了说明。

　　总的精神是建立中央和地方粮食安全分级责任制。

　　对于中央政府的责任，报告说，“中央政府负责全国的耕地和水资源保护、粮食总量平衡，统一管理粮食进出口，健全中央粮食储备，调控全国粮食市场和价格，支持各地发展粮食生产，不断完善各项强农惠农政策措施，促进和保护国内农业和粮食产业发展。”

　　省级人民政府，则负责本地水土资源保护、粮食生产、流通、储备和市场调控工作。归根到底，则是粮食省长负责制。

　　对于粮食安全国家如此重视，是否意味中国粮食已有危机之忧？

　　在记者采访中，多位粮食安全专家对中国将面临粮食危机这一论调表示否认，认为虽然粮食安全问题需要从国家层面加以重视，但是我国粮食安全不存在问题。

　　“我们根本不必担心粮食短缺问题。”中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观经济研究室主任党国英说，我国近几年粮食占有的人均水平是800斤左右，远远超过人均口粮的需要。

　　李国祥也说，目前我国每年粮食库存保持在2亿吨左右，我国的消费量不到6亿吨，国际上的粮食安全标准是库存量占消费量的18%以上，我国占到三分之一左右（2亿吨/6亿=1/3），远高过安全标准。

　　强化粮食安全责任。保障粮食安全是各级政府共同的责任。