来源：经济观察报
作者：张延龙
已经公开一年有余的《关中-天水经济区规划》，在推进过程中，正面临核心区域一体化建设貌合神离的尴尬。
西安是关中-天水经济区 （以下简称关-天经济区）内经济总量最大的城市，按照关-天经济区所提出的要求，西安和临近的古都城市咸阳将承担推进经济一体化，建
这一决定的核心内容是模糊两市交界处的行政区划边界，由一个开发管理机构来实现统一开发管理。但这一决定正面临变数，最近公开的西安沣渭新区托管和管理体制方案显示，原本计划由西安市成立的该机构托管的咸阳市70平方公里的土地，并未如计划被托管。
权威人士向本报确认，今年以来，西安、咸阳两市曾就该处土地的开发权多次协商，目前已基本确认仍由咸阳市自主开发，由于事关税收、土地出让等巨大的收益问题，之前由西安市统管的思路在短期内仍无法协调实现。而面对行政利益区隔带来的一体化阻碍，当地学界甚至已有由西安、杨凌、铜川三地“三分咸阳”、在“十二五”中更改行政区划的呼声。
“核变”
在关-天经济区规划发布之前，西安、咸阳一体化的动议在当地由来已久。这个概念的提出，始于西安作为西北部地区的中心城市，相对于重庆、成都等西部中心城市，城市规模仍然偏小，经济总量偏低。
陕西省在2002年提出这一构想，在历史上曾经是同一个城市的西咸二市，当年签署了 《西咸经济一体化协议书》，自此标志西咸经济一体化进程开始。
直到2009年，国务院批复 《关中-天水经济区发展规划》，提出“实现西（安）咸（阳）经济一体化，形成现代化国际大都市，城镇群集聚发展”，标志着这项工作得到了中央层面的认可和支持。
此后，陕西省认为，应当通过设立两市共建西咸新区，来实现经济一体化和建设“现代化国际大都市”的目标。
但在推行层面，仍然面临大量的协调问题，一位不愿具名的咸阳市官员说：“中央的提法明明是将西（安）咸（阳），建设为国际大都市，但对于西安而言，很多提法往往理所当然的把中央的政策解读为建设‘大西安’，把对等的合作的关系当做兼并。”
按照陕西省最初的构想，西咸新区将由沣渭新区和泾渭新区两个开发区实体组成，在模糊行政区划边界的情况下，分别由西安和咸阳成立的两个管理委员会进行开发管理。
以沣渭新区为例，该区规划面积195平方公里，其中西安市125平方公里，咸阳市70平方公里，整个区域交由西安市成立的管理委员会来开发。而计划由咸阳开发管理的泾渭新区，则全部为咸阳市用地。
2009年12月31日，由陕西省人民政府批复下发的 《西咸新区规划建设方案》提出，“沣渭新区管委会受西咸新区建设工作委员会和西安市政府双重领导，管理以西安市政府为主，西安市政府为建设责任主体”、“沣渭新区渭河以南咸阳所属地块交由沣渭新区管委会统一开发建设，沣渭新区管委会与咸阳按比例利益分成。”
“沣渭新区渭河以南咸阳所属地块”的开发权归属，此后一直被当地视为该计划推行顺利与否的焦点。但权威人士向本报确认，该处土地目前仍确定为由咸阳市自主开发建设，亦组建有相应的管理委员会，这一思路已获得当地最高决策层的认可，短期内并不会改变。
而西安市最新公开的沣渭新区乡镇托管和管理体制方案亦印证了这一说法，该方案明确，沣渭新区将整建制托管西安辖区内5个乡镇，但并未涉及咸阳辖区的3个乡镇。
利益
西咸新区实质上已成为一个拥有3套管委会班子的特殊新区——泾渭新区管委会、西安沣渭新区管委会和咸阳沣渭新区管委会。
知情人士透露，造成这种局面的，远非西安和咸阳两地在协调时“态度是否平等”、“是合作还是兼并”那么简单。
今年年初，西安市高调挂牌成立了西安沣渭新区管委会，自此，两市开始寻求协调咸阳辖区内3个乡镇的托管事宜。而在此前，咸阳市已先于西安市成立有咸阳沣渭新区管委会，负责该处土地的开发管理。
西安方面有舆论认为，过去多年来西咸一体化推进不力的原因在于，一直以来咸阳市方面缺乏足够的胸怀，不愿意放弃自己的“地盘”，他们认为，如果由西安市方面来主导整个沣渭新区的开发建设将更有利于区域的发展。
但在咸阳市官员看来，这种说法对咸阳相当不公平，这70平方公里的土地对于咸阳市意义重大，“过去几年间，咸阳几乎是举全市之力发展沣渭新区，大量资金投入和落地项目都放在了这里”，上述咸阳市官员说，不能抹煞咸阳多年的建设成果。
况且，这部分咸阳辖区内地块无论是地段还是区位优势，都要远好于西安辖区，“我们发展的比较早，基础设施建设、对产业的招商引资等基础工作都更好一些。”他说。
统计显示，2009年咸阳沣渭新区固定资产投入81亿元，完成规模以上工业总产值110亿元，财政收入3亿多元，初步形成以先进装备制造为龙头，高新技术、生物医药、文化教育、房地产持续稳步发展的产业格局，目前区内有产业项目51个，总投资151亿元，全部建成将实现工业产值570亿元。
“这部分已建成工业项目的税收、包括有意向、将来要落地的项目税收，怎样分成？除了存量，未来的增量又怎么算？这都是问题”，一位接近陕西省决策层的当地人士说。
他说，除了工业税收，还有建设用地的拆迁和土地出让所得，谁出钱？怎样分？“这种跨市的利益分配都没有先例可循，也没有明确的法律和政策指引。这不是小数字，一亩地按100万，6平方公里就是100个亿，咸阳辖区70平方公里的土地，未来的建设开发用地指标当然远远不止6平方公里。”
在他看来，在这部分土地对于咸阳意义如此重大的情况下，如果西安方面无法提出缺乏足够的诚意和充分考虑到双方利益的方案，托管合作的无法达成是难免的。
分歧
除了税收、土地出让所得等利益分歧，两市对该区域的产业发展模式实际上也并不一致。
10月21日，咸阳市委党报《咸阳日报》在头版头条高调刊发了标题为《咸阳沣渭新区着力打造国际大都市核心区》的文章，对咸阳沣渭新区的建设开发进展进行了总结和展望，在一些当地官员看来，这无疑是咸阳市对这部分地块主导开发权的一次强调。
除了基础设施建设，这篇文章还特地列举了风润新能源、同力矿用车、西电工业园、汤姆森电器、力之泉汽车配件、延长石油子午线轮胎等一大批工业项目的建设进展，并进行了展望。
而与之形成鲜明对比的是，西安沣渭新区目前大多数工作仍然停留在规划层面，率先启动的工作则是地产项目。今年8月，他们启动了首个重大项目三桥街区综合改造项目，对街道两侧相关区域实施大规模的拆迁改造，该项目是与中国建筑股份公司合作的。
据称，中国建筑股份公司及其控股的中海地产、中建地产也将按照市场化的手段在沣渭新区进行大规模投资建设。
目前，西安沣渭新区管委会的管理团队主要由西安市高新区方面抽调组建，西安市经开区亦有一部分团队参与。
在尚未有工业项目签约入驻的同时，西安市高新区管委会所控股的天地源、紫薇地产等地产商，亦已经开始介入沣河两岸的地产项目。9月6日，天地源公告称，将与实际控制人西安高科（集团）公司及公司控股股东西安高新技术产业开发区房地产开发公司等共同投资设立西安高科国际社区发展有限公司，新公司具体负责位于沣河沿岸的良家滩西安国际社区项目的土地开发。
此前，西安沣渭新区管委会高层曾在多个场合公开表述，沣渭新区并不是一个工业园区或者简单的开发区的概念，而是一个城市新区。言外之意，房地产业将成为其重要的支柱产业。
形成对比的还有，在咸阳市这些工业项目“快速发展”的同时，西安沣渭新区管理团队所来自的西安市高新区，却在近年来屡屡受挫，不仅英特尔、戴尔等一大批重大项目与其失之交臂，已经达成意向的华为扩建、比亚迪二期等项目也因为各种原因迟迟无法落地，甚至因比亚迪二期项目土地问题被国土资源部公开通报。
这些分歧都令双方进一步合作难以推进，“如果仅仅是卖地，搞房地产，谁又不会卖呢？”上述咸阳市官员反问到，他对于托管是否会对咸阳沣渭新区带来帮助不愿过多置评。
在当地学者看来，西线一体化落此局面，原因在于缺乏更高一级政府强有力的领导和推动，“如果陕西省政府直接来管理西咸新区，就不存在眼下这些难以协调的问题了，但现在，省政府层面成立的西咸新区管委会只是个协调机构，可以说，陕西省政府是主动放弃了这次机会”，陕西省社会科学院学术委员会副主任、陕西省决策咨询委员会咨询委员张宝通说。
张宝通是陕西当地最早提出西咸一体化的学者，他说，从目前来看，西咸新区所形成的局面令人遗憾，从历史上说，西安和咸阳实质上是同一个城市，而这两座目前相隔仅20余公里的城市，其一体化推进遭此困局，令人扼腕。
他认为，在行政利益区隔造成的阻碍中，如果不进行行政区划调整，这个问题仍将长期存在，既然西安和咸阳在历史上是同一个城市，最好的办法是 “三分咸阳”——将兴平以东、三原以南划归西安，组建大西安；将彬县、长武、旬邑、淳化等资源县划归铜川，实现铜川老资源城市的可持续发展；将其余县划归杨凌，设立杨凌市。
上网从搜狗开始
