地方BT项目猛增4倍：后融资平台时代的太原样本

　　10月20日，中国建筑股份有限公司中标太原南站站前西广场基础设施工程BT项目正式签约，项目总投资23亿元，太原市最大一笔城建BT项目正式启动。

　　记者了解到，太原高铁南站项目建设曾计划依靠发行“城投债”融资，今年6月份，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(以下简称“19号文”)，堵住了很多地方政府依靠地方融资平台搞城市建设融资的路子。

　　担任该项目顾问的大岳咨询公司总监徐志刚表示，“19号文”下发后，很多地方政府开始寻求BT途径为地方城建项目融资，因为这个模式是符合“19号文”要求的情况下，又不需要地方政府财政提供大量的担保，是为数不多的地方政府可利用的融资手段。

　　据中国投资协会不完全统计，2010年6月份以后，全国BT项目融资数量增加了4倍以上，融资金额超过100亿元。

　　太原样本

　　随着高速铁路的发展，太原也迎来了“高铁化”时代。据太原发改委资料，到2015年末，太原市将开通石太、郑太等4-5条高速铁路线。而太原市也在2008年开始建设太原南站，以作为未来高速铁路交通枢纽站。

　　根据记者掌握的一份太原南站项目建设资料，该项目占地面积45公顷，站房主体结构为地上两层地下一层，建筑面积约20.06万平方米，其中客运站房建筑面积5.5万平方米以上，车场规模为10台22线，设计年发送旅客量可达4000万人次以上。工程投资估算总额约30亿元以上。

　　太原市发改委一位人士表示，为了建设太原南站，2008年4月成立了太原市高速铁路投资公司，并准备发行20亿元的城投债，来作为太原南站的建设资金。

　　“太原南站及周边道路改造工程预计总投资68亿元，即使发行20亿元城投债，仍然有比较大的投资缺口，”徐志刚介绍说，2011年高铁南站就会建成通车，而这么大规模的投资对于太原市来说，不是一项小工程。

　　太原南站建设随后被列为太原市“1号工程”山西省重点工程。而就当太原市准备仿效其他城市高铁站建设模式，成立城投公司来融资时，国务院下发了“19号文”。

　　并且，太原高铁城投公司准备发行的20亿元债券计划也受到了影响。

　　记者了解到，彼时，类似太原市这样遭遇的城市不小少数。在8月份举行的一次城投公司高级论坛上，某地城投公司老总就坦言，高铁建设、中央扩大内需工程等都给地方政府带来了很大的投资机会。各地的城投公司由于2009年取得了比较好的融资成果，也被地方政府寄予厚望。

　　然而，“19号文”下发后，让地方政府立刻失去了方向，很多城市开始寻求新的融资渠道。

　　就在此时，太原市决定将太原南站项目由原定的城投债融资改为BT模式融资，并且在一个月内完成了方案制定。

　　记者了解到，中国建筑股份有限公司等4家投资商参加了该项目的招标，最终中国建筑股份有限公司中标。

　　太原市财政比较健全，2009年生产总值1545.24亿元，同比增速2.6%，社会固定资产投资702.63亿元，财政收入279.57亿元，同比上年下降8.9%。

　　太原市财政负债率比较低，过去几年里一直没有大规模对外负债。中国建筑股份有限公司也对太原市过去5年的负债率进行了尽职调查，结果发现财务状况良好。

　　于是，太原市顺利通过BT合作引进了中国建筑股份有限公司中建国际的投资，并且签订了4-5年回购项目的合作合同。随后，在该方案顺利通过后，太原市又收获了另一份意外的大礼：原计划发行的20亿元城投债获得发改委通过。

　　这样一来，太原南站将广场基础设施建设等一些非盈利项目通过BT的模式由中国建筑股份有限公司代建先行投资建设，然后由政府财政进行回购，而将广场的商业项目和房地产开发等可以盈利的项目以城投债的资金进行开发。既符合“19号文”规定，又化解了一场危机。

　　BT激进

　　太原南站项目的BT融资并非个案，记者了解到，自从“19号文”下发以后，各地BT项目案例迅速增加4倍以上。

　　例如，10月14日，广西柳城县城东扩的基础设施建设项目与太平洋建设集团签约，由后者投资5亿元，以BT的模式进行代建。

　　10月20日，大连市金州新区卧龙湾项目BT建设也签订了协议，该项目投资规模更是高达55亿元。

　　值得注意的是，大连市财政收入情况很好，在过去的若干年中罕有运用BT和发债模式建设地方项目的。大连市采取BT模式建设地方项目，意味着地方政府融资走入理性、规划使用财政资金的时代。

　　按照“19号文”的规定，县级政府投融资平台基本上不能发行债券，而BT模式为地方政府开了一条新的融资路线。

　　BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。指一个项目的运作通过项目公司总承包、融资、建设、验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。

　　随着BT项目大量运用，关于BT项目立法的呼吁也开始高涨。

　　徐志刚介绍说，目前我国尚未出台全国性的BT项目实施管理办法，仅部分城市出台了《BT项目管理办法》，各地政府大多根据自己的经验和对项目的理解运作，实施BT项目的操作模式千差万别，这为BT项目的顺利实施带来了各种隐患。

　　根据行业惯例，BT项目能否运作成功首先取决于政府对项目回购资金的安排与承诺。就BT模式本身而言，由发起人向投资人提供回购担保是常规条款之一。但在基础设施的实际工程案例操作中，并不是全部项目都需要发起人提供回购担保。

　　对于基础设施项目而言，BT项目发起人可以是地方政府主管部门，也可以是地方投融资平台公司，二者都可作为BT项目投资协议的签约主体。但按照《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预 2010 412号文）规定,如果地方投融资平台公司作为签约主体，其回购资金不得纳入政府财政预算；而如果地方政府主管部门作为签约主体则不受该条款的限制。

　　在BT项目实际操作过程中，回购资金是否能够被人大通过并列入年地方财政预算，对投资人判断投资风险具有较大影响。

　　如果地方政府主管部门作为签约主体，其未来需要向投资人支付的回购资金即成为地方政府的一种负债。

　　地方政府对债务的偿还能力主要由其财政收支状况和债务负担决定，其中地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面直接决定了地方政府信用。而过去5～10年内地方政府履约还债的情况，以及过去几年地方经济社会发展和政府治理，也是投资人判断投资风险的一个指标。

　　太原南站西广场BT项目当中，中国建筑股份有限公司也对太原市负债情况进行了调查。

　　徐志刚评价说，BT项目对于财政实力较好，负债率较低的地方政府来说，是规范地方融资平台发展之后，一条比较可以用的融资渠道。BT给地方政府带来的负债是显性的，可以控制，又可以帮助地方政府缓解年内的财政投资压力。一旦地方政府负债超过评级标准，投资者就不会对这个项目投资。

　　如果投资人的自身资金实力较强，则其相应承受风险的能力也较强，能够吸引金融机构与其进行长期的合作，获得较高的授信额度。对于非经营性的基础设施BT项目，即使发起人没有提供回购担保，其也能从金融机构获得贷款，保证项目的顺利实施。

　　另外，如果投资人出于战略考虑，为了占领市场或者积累项目业绩方面的拓展需求，回购担保问题也将成为其次要关注因素。