陈锡文：谨防“农民集中居住”成灾？

　　就目前而言，除了城镇规划区范围内，除了东部少数发达地区，真正具备拆并村庄条件地方相当有限

　　【背景】《新京报》11月3日报道称，河北省计划用三年时间“改造”全省15%的村庄。“改造”方式为拆除农民宅基地上的房屋，统一另建“新民居”，实行“农民集中居住”。按此速度，20年后，该省农民将“全部集中居住”。

　　河北省政府2009年发布文件称，新民居建设“需要占用农用地的，可先占后补”。河北省国土资源厅解释称，这是因为“国家每年下达给河北省的新增建设用地指标，只能基本保障省以上重点项目用地”。也就是说，新民居建设主要还是为了“解决建设用地短缺”。

　　利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，撤并村庄，让农民集中“上楼”，让他们过上“城里人”生活。这种做法并不局限于河北一省，近年来在江苏、天津、山东、陕西等均有试验。近期有愈演愈烈之势。

　　对此种试验，地方政府和村民有着不同的解读。官方称，这有利于节约土地，增加建设用地。农民则认为，占耕地而建的新村，圈起的地比原村更大，而且集中居住后，不仅收入没增加，生活开支反而更大了。

　　专家指出，在东部发达地区，农民就业、生活已“非农化”，政府把“挂钩”置换的土地收益返还农村，并为新村建设提供补贴。这是可以的。而在中西部地区，农民如依然以农业和打工为主，这就必然改变农民的生产生活方式，侵犯农民的土地财产权益。

　　对各地正在积极推进的种种试验，应该如何正确认识？如何防止各地在执行“城乡建设用地增减挂钩”政策时走偏，侵犯农民的私有住房和宅基地等财产权利？

　　农村问题专家、中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，就目前而言，除了城镇规划区范围内，除了东部少数发达地区，真正具备拆并村庄条件的地方相当有限。以“城乡建设用地增减挂钩”搞“农民集中居住”，必须尊重农民的意愿，不能强行推进；必须在法律法规允许的范围内试验，否则就会侵犯农民的土地权利，甚至“变成一场灾难”。

　　据陈锡文介绍，国务院2004年28号文（《国务院关于深化改革严格土地管理的通知》），提出“城乡建设用地增减挂钩”试点，本意是为了促进村镇规划编制，通过“增减挂钩”，使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济。

　　从中央的政策看，“城乡建设用地增减挂钩”试点，必须遵循以下原则：一是必须先获得国土资源部给予的建设用地周转指标；二是置换进城使用的建设用地要纳入年度用地计划；三是指标置换进城后增值的土地收益必须全部返还当地农民，不许截留；四是指标只能在县域内置换，不能往中心城市调整。

　　在陈锡文看来，“在大中城市的城镇规划区范围内，为了避免今后出现城中村，只要不损害农民利益，可先行试点”。但现实中，一些地方并不具备条件，村庄拆并后节约的农村建设用地基本上都被置换到城市使用，擅自扩大城镇建设总规模，且利用城乡建设用地的价差获取巨额土地收益。

　　后一种倾向，应引起高度警惕。“如果这在全国大范围铺开，不仅耕地红线保不住，农民的权益也保不住，宏观调控的目标也无法实现，甚至会造成一场灾难。基层政府的土地违法，过去只是强占农民的土地，现在却发展到了拆房子、并村庄，可谓举世少见。”。

　　在陈锡文看来，以强大的行政力量造成村庄的兴衰、失灭，具有严重的经济社会后果。比如在一些地方，农民集中居住后，往往同时割断了农民与土地的联系，“地方政府招商引资，搞规模经营，不少农民成为雇工，乡村政治社会结构发生了很大变化，值得高度关注。”

　　陈锡文警告，农村改革远未完成。但中国目前已有了比较完备的法律体系，改革必须在法治的轨道下推进。“改革实验区对法律法规的突破，必须得到中央政府或立法机构的许可，而且要按程序严格报批，突破了什么内容，在多大范围试验，都要有非常严格的规范。”■

　　（财新记者 杜珂 常红晓 改写）