成都瓦窑村：土地确权颁证的那些事儿

　　12月的这些上午，卢登万在村里的小茶馆，与村民们议论着一个令人兴奋的消息：瓦窑村1组近70户人家的土地流转费已到帐，60多万元。

　　去年瓦窑村将2000亩土地，流转给项目名为“玫瑰天堂”的乡村度假观光酒店，至今刚好一年。

　　村民的刘正和二哥以及另一村民，没有参与流转，也就不能分享租金。三户家庭院相连，院子十几米远，就是他们的承包田。房屋和田立于“玫瑰天堂”中央。

　　刘正等着更大的利益，他要分享“玫瑰天堂”的繁荣。刘正将四个土地产权证书在桌上一一排开，“我只服从集体和国家，企业，就不用了。”

　　2008年，统筹城乡综改区成都拉开土地产权改革大幕，瓦窑村成为一扇土地改革试验的窗口。

　　1000个日子过去，瓦窑村换了布景。土地之上，除了玫瑰，瓦窑村人才知道，在那些密密的政策与制度之间，经过了怎么一番惊心动魄的穿越。

　　村庄

　　双流县兴隆镇瓦窑村属成都的二圈层，通往外界的公路未修通前，是一个封闭、困顿的村庄。全村2536人，714户人家，分布于起伏的丘陵地带之上。

　　卢万登原来的家在小山坡上，泥巴糊就的草房。卢家祖辈都生活于此，有的就埋在耕种的土地之下。

　　他12岁开始下地，以后当兵，返乡，娶妻，嫁女，人生除了这些事，其余都是土地。

　　春夏秋冬，瓦窑村人种水稻，小麦，打谷，犁田，种菜。扣除肥料，种子，人工，每亩收益也就几百块钱。

　　现在土地流转所收的租金，每年1亩田按1000斤大米市价计付，1亩旱地按500斤大米计付。今年大米市价每斤一块七，刘正也认为，这是超过土地产值的。

　　和成都很多农村一样，瓦窑村地块细碎。这与常年的土地调整有一定关系。瓦窑村有耕地5000余亩，人均8分地。尽管承包法规定，承包期内土地不能调整，但现实之中，地年年在调。

　　此间，瓦窑村还有个规则，是关于征地的。村民约定，征地补偿费由村集体组织成员平分。被征了地的人，大家就调田给他，再征再调。村民借成都麻将的打法，将之称为“血战到底”。

　　成都大学统筹城乡研究中心研究员吴建瓴对此现象感叹说，农民对“集体所有”有着如此深刻的理解。

　　确权颁证相对明晰了农民的土地财产权，在此基础上，土地进行自愿流转。地流转之后，卢登万的新工作是在“玫瑰天堂”种树。整个项目还有300亩建设用地指标尚待解决，大规模的开发还没有展开。看地荒着可惜，卢万登就找到自己的地块，栽些菜，然后到茶馆坐坐。

　　土地整理

　　瓦窑村是成都农村的一个缩影。成都全域面积1.24万平方公里，农业人口占总人口的63%。2003年，成都农村居民年均收入仅3655元。城乡之间发展失衡是社会可持续发展面临的重大挑战。

　　2003年10月，成都开始了统筹城乡之路。背景是，作为西部一个大型省会城市，成都面临中心城区扩张，需占用土地，又要确保耕地红线不减少的矛盾。

　　为实现征地的占补平衡，成都政府最早通过在远郊农村进行土地整理，以补充同质同量的耕地。但随着市区土地价格上升，征地规模越来越大，耕地占补平衡压力日益紧迫。而远郊山区，新增耕地潜力有限，找到补充耕地的后备资源，成为困扰成都的一大难题。

　　2007年，卢登万家通过土地增减挂钩方式，迁到了集中居住小区。按照人均35平方米的标准，卢登万家换的住房是116平方，多出的平方，补了6900元差价。而原宅基地整理出的土地仍由他家耕种。刘正的父母和大哥退出宅基地，搬去小区，他和二哥则选择了留下。

　　村支书唐朝阳说，人均超过35平方米的建设用地，折入了集体股份。

　　挂钩对应的项目是“玫瑰园”乡村度假酒店。企业通过双流县的土地交易中心，以18万每亩的价格，拿到瓦窑村和另一个村共47亩的集体建设用地指标。

　　吴建瓴说，我常常会觉得这个制度非常诡异，竟然轻易就在城乡建设用地之间，搭建了一个通道。我们不断呼吁城乡建设用地“同地、同价、同权”，增减挂钩实际上已部分实现了这一要求“同属性同价同权”。

　　村庄整理，集中居住，已成为成都统筹城乡“三个集中”的核心内涵之一。据成都市政府统计，2008年底，全市实施了135个土地综合整理项目，新增耕地19万亩，累计投入88.3亿元。

　　三个集中带来一系列使用方式、分配方式的变化，所有变动都涉及到集体经济组织及农民的利益，而农村土地长期权属不清。成都市政府意识到，要防范土地制度改革的系统风险，必须进行土地确权。

　　这是一个无比艰巨复杂的工作，涉及600万农民的切身利益，规模宏大、千头万绪。

　　确权颁证

　　2008年初，双流县兴隆镇瓦窑村作为全市启动的农村产权制度改革首批试点村之一。

　　确权过程非常艰辛。唐朝阳历数扑面而来的各种疑问：集体经济组织主体和成员怎么界定？村里经过这么多次调地，二轮承包台帐与实际面积不符合怎么办？宅基地面积大小不一怎么处理？没有承包地的人，甚至肚子里的孩子，要不要先分地？

　　市政府认为，既然如此，就让农民自己协商解决好了。

　　比如，村里有权威的人，被推选出来，组成议事会。这些人当中，除了本村人员，还有外来业主，民办教师，超越了村民代表的范畴。

　　2009年正式颁证时，瓦窑村遇到新问题。有意在此投资的“玫瑰天堂”说，承包经营权证到2028年，而企业总投资额15亿，第16年才进入赢利期，剩下只两三年赚钱时间。

　　经过激烈讨论，卢登万等人的提议被认可，既然中央提出，承包经营权长久不变，我们的权证为什么不能体现呢？

　　要实现“长久不变”，瓦窑村再次审视确权。这次又发现了新的矛盾。例如，承包是以亩产量为基础分配，而土地流转和征地则是按面积，甚至跟土地区位还有关系，如此该如何平衡每户的利益呢？

　　徐尚成说，当时召开村民大会，激烈地讨论了三天三夜。有在广州打工的村民，还特意坐飞机赶回。

　　瓦窑村议定的“长久不变”，是回到承包前的起点平等，并使其固化。村里土地全部实测，承包权固化到户。

　　“多年以后，由于生老病死，可能出现十个人经营一个人的地，也可能一个人经营五六个人的地，但是可以继承的。”徐尚成说，这会导致什么情况还无法预料，但这是农民自己的意愿，就有合理性。

　　集体经济组织成员，则以2009年6月30日为界封户。在清理集体资产后，按人头划分股权，凡集体成员，一人一股，可以继承，内部可相互买卖。

　　确权之后

　　截至2010年11月25日，在成都农村产权制度改革确权颁证基本完成。全市确权颁证共涉及19个区（市）县和高新区、257个乡镇、2745个村、35857个村民小组、212余万农户。兴隆镇确权后的数据统计，瓦窑村全村土地5503亩，其中3100亩耕地。

　　成都市统筹城乡农村产权改革专家组成员陈家泽认为，产权明晰，不仅是保持农民利益，还在于重塑农业微观经济基础，促进土地这一重要的资源流动起来。

　　在确权之后，全村土地加速了流转，未流转仅剩200亩。

　　“玫瑰园”流转了1200亩地。其中62亩是林地，期限68年。每年租金3万，186万元已一次性付给了瓦窑村四组6社。

　　“玫瑰园”负责人说，整个度假村用地及建设，都报经了双流国土局、规划局批准，并且要定期张贴土地使用图，让村民知晓他们的土地使用现状。

　　流转了2000亩的“玫瑰天堂”，作为40年租用保证，已在签订合同时预付了第40年的租金作为押金。卢登万确权后，全家的地共计5.3亩，第一年的租金如支付下来，他可领到近万元。

　　同时，这个企业集团打算申请300亩建设用地指标，以在度假村附近开发商业地产。了解这个规划的刘正更坚定不流转土地的决心。

　　他盘算着，以后整个项目开发出来了，自己的土地也会增值，而依托项目，也可在园中搞个小型的农家乐。

　　瓦窑村的农民，有的在流转土地的企业打工，月工资800到1000元。“摘花、种草、施肥很适合现在留在村里的老人、妇女。”唐朝阳说。

　　同时按成都市规定，确权之后，政府要发放耕保基金，每亩为300或400块。徐尚成说，耕保基金除提留10%用于农业保险补贴、土地流转风险防范外，其余的均属于村民，用于专项购买养老保险，每人一卡。

　　开发建设用地

　　确权之后，卢登万们关心的是，这些权证，赋予了他们什么权利？

　　成都市统筹委表示，改革出发点就是把财产权利还给农民，即不但要把农村的集体土地的使用权、经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民。

　　而在农村土地里，农村建设用地，包括宅基地是农民最大的资产，而推动资产变成资本，是确权之后改革的要点，也是最敏感与艰难的领域。

　　成都市国土局规划处处长、研究室主任姚树荣表示，成都土地制度改革的方向是，逐步缩小征地范围，在一定条件下扩大集体建设用地直接入市交易，探索土地发展及补偿交易机制，推动农村土地和房屋在城乡之间自由流动。

　　姚树荣说，过去的土地整理，包括增减挂钩，实践证明它是成功的，但还只是点上的试验，改革证明它具有普适性，必须达到足够的量。

　　2009年，成都市政府确定了四大基础工程，其中之一，就是全域范围内展开土地整理。成都计划6年左右完成全市的土地整理，所需资金800多亿。

　　姚树荣称，政府不可能像前期的土地整理那样，垫付全部资金，而是要逐步退出。

　　新的整治机制，在国土局内部讨论了100多次，其中市政府层面讨论了20来次，已形成9个配套文件。这些新的办法规定，农民和农民集体经济组织是土地整理的主体，他们可以自己筹集资金，也可引入社会资金，政府的职能主要是制定政策和标准，搞好服务和监管，不再具体实施。

　　农村的宅基地或集体建设用地经复垦之后，节余的建设用地指标，经验收合格，可以进入农交所进行交易。所得收益全部返回农村。

　　同步的配套，还包括扩大集体建设用地直接入市交易的范围，在规划确定的允许建设区，除公益性项目通过征地解决外，工业，商业，旅游，服务业，在符合土地利用规划、城乡建设规划、产业布局规划的前提下，允许使用集体建设用地。

　　姚树荣说，这还要配合一系列的财税体制改革，最终目的达到“逐步缩小征地范围”，公益用地才动用国家征地权，使城乡建设用地“同地同权同价同责”。

　　这三年的春天里，瓦窑村数以千亩的玫瑰梦幻般开放，游人如织。而对于这个村庄，显然一切尚未尘埃落定，还有很长的路。

　　作者：吴红缨