来源:21世纪网-《21世纪经济报道》
成立“金融国资委”的传言在2010年不绝于耳。
本计划在今年召开的第四次全国金融工作会议中，金融国有资本管理体制改革——中央汇金公司(下称“汇金”)的去向和中国投资有限公司(下称“中投”)的安排，被认为是该次会议诸多议题中最富含金量的一个。
关于金
而随着金融工作会议的推迟召开，相关议题讨论似乎被再次搁置。“虽然大家都承认中投下辖汇金的体制安排不太妥当，金融国资管理需要改进，但对于比照国资委成立金融国资委的动议，大多数人持反对态度。”一接近财政部人士称。
“最近召开的中央内部讨论会议上，相关重要人士对金融国资委计划进行了表态，根据各方意见，最后决定将此计划暂时搁置。”该人士透露，参与表态的人员对设立金融国资委的计划分歧较大，反对意见占到一半左右，“来自金融界有业务实战经验的人一致表示反对。”
“如果只是比照国资委成立金融国资委，那无异于改革的倒退。”有关金融专家称。
汇金之惑
虽然坊间总有传言称成立“金融国资委”带有强烈的部门利益争夺色彩，但实质上，其关乎的是中国金融国有资本出资人管理机制的取向问题。
金融国有资产作为国有资产的一个重要组成部分，并不归属国资委管辖。自2003年12月汇金公司成立来，肩负商业银行改革重任的汇金公司，部分承担了“准金融国资委”的职责。7年来，汇金已控股参股多家金融机构，这些央属金融企业资产占据所有金融资产的70%左右。
作为国家出资设立的国有独资公司，成立之初，外界曾认为汇金只作为国家用以实现外汇注资的一种特殊政策工具(SPV)，并不具备管理金融资产的实体功能。但2003年开启的国有商业银行改革中，汇金不遗余力相继帮助几家国有银行完成财务重组、股改、上市之路。
汇金成立伊始便被央行赋予了金融稳定政策执行平台的角色。央行每次召开金融稳定工作会议，汇金及其全资子公司建银投资都会有代表参加，而指导汇金工作的国有独资商业银行股改办便设在央行金融稳定局，有关金融稳定的行政性措施由金融稳定局制定并执行，而市场化措施则由汇金操作。
国有商业银行却处于多头治理模式中：汇金、财政部作为国有资产出资人，派驻董事行使股东权利；财政部负责有关会计、税务、绩效考核方面工作；央行作为国有银行股改的牵头单位，还承担部分监管职责，如反洗钱、外汇头寸等；银监会作为银行监管机构，主要负责业务监管。
由于法律地位缺失，虽然汇金和央行都声称互相之间没有任何关联，汇金是独立运作的投资公司，央行和财政部、外管局一样仅在汇金董事会占有同等席位，但这仍不能使外界百分之百信服。因为汇金的全部资本金来自外汇储备，按照《中国人民银行法》规定，央行分管的外汇管理局负责外汇储备的保值增值。
从维护央行独立性角度出发，央行显然不宜长久介入对汇金的具体管理，而汇金亦有难言的无奈。一金融专家称，“汇金实施部分救助性投资，并不属于自身主动的扩张行为，而是承担了国务院赋予的阶段性任务，资金来源是股权投资的收益和分红，并未动用新的外汇储备。”
由于对汇金赋权不明，汇金的出资人职责并不完整。近年来，财政部金融司在产权登记、评估管理、保值增值、薪酬厘定、股权激励、重大投资等多方面屡有新规，一方面完善了国有金融资产管理的基础制度，另一方面也是以行政手段越过汇金直接履行出资人的诸多职责。
一位国有大型商业银行人士表示，与国资委相比，汇金只代表国家行使所有权，在人事权、财权方面并没有多少话语权，目前国有大行的人事任免，一般是先经过董事会选举通过，最终由上级部门拍板。
“三种模式”讨论
接近汇金人士透露，未来金融国资委可能作为独立的部门，管理范畴可能从金融国有股权延伸到其他方面，而汇金公司仍将存在。
一场有关“谁来掌握国有金融资本”的争论曾在2006年掀起。官产学各界当时对金融国有资产需要什么样的出资人及如何管理问题探讨过三种模式：对汇金公司赋权；成立独立的金融国资委；或由财政部金融司行使管理职能。
有关部门曾一度倾向于对汇金公司赋权的方案；而成立独立的金融国资委成本最高，行政色彩浓厚，但追求利益最大化的职能可以和公共政策的目标相分开；由财政部金融司代行职能，成本最小，但有行政色彩，且追求利益最大化的职能和财政部本身公共财政职能目标存在冲突。
商业银行人士对重新设立金融国资委的提议多有不解。一位大行研究部人士分析，金融国资管理改革的方向应该是通过股权进行管理，坚决走市场化道路，而非重归行政化管理，国有银行由汇金公司管理的现行模式，已经摸索了几年，接近成功。
同时，如果成立新的金融国资委，权力如何重新界定和分配也是一个关注的焦点。上述人士质疑，设立金融国资委的同时，其他监管部门能否“退出”，这是个问题。
也有人认为，在国有金融资本管理方面，财政部本应发挥比央行更大的作用。“金融企业和其他企业最大的不同在于其外部性，银行破产对社会稳定和经济体系冲击太大，即使是私有银行，一旦出现风险，最后也可能不得不由财政埋单，银行业不良资产损失是隐性财政赤字，这也是世界上大部分国家由财政管理金融行业的原因。”
中国政法大学教授李曙光则是成立金融国资委的积极倡导者。他认为，现在金融国有资产盘子太大，不应由财政部管理。“在社会转型期，财政部的主要职能应专注于公共财政职能及其改革，负责好公共财政预算。大到制定整个金融行业的战略发展规划，控制金融风险，小到金融衍生品的推动、主权财富基金海外投资以及金融企业的经营，都不是财政部可以承担的职责。”
“从国际经验看，金融资产管理不应与政府发生直接关系，行政干预过多也是产生金融风险的重要原因。金融国资委作为金融国有资产出资人统一管理权，减少行政干预，强化出资人股东的约束，实现人财物管理一体化，为提高金融效率，防范风险提供了制度条件。”李曙光认为。
按其设想，一个理想的金融国资委的制度设计，应该理顺金融国资经营管理的法律关系，由全国人大做委托人；金融国资委作为出资人；经营人实际上是现在的一级金融企业，它得到出资人的一定授权，在一定权限内负责金融国有资产经营。由于监管人跟出资人、经营人分离，这就消除了原本监管机构在多种角色下监管不力的制度性根源。
中国银行国际金融研究所研究员边卫红、廖淑萍则认为，应成立全新的金融国资委，将财政部、汇金所持中央级国有金融资产划拨至金融国资委，保留汇金作为金融国资委市场股权投资运作的平台，将一些规模小、资产质量差的金融企业划入汇金公司。
但是，上述设想可能都将被搁置。一位接近财政部的人士表示，由于反对仿照国资委成立金融国资委的声音太多，当前更可能先行解决“管人”的问题，即明确目前国有金融机构的人事管理权归属。
“榜样”淡马锡
撇开“先天不足”因素，多数专家还是认为汇金模式更接近市场。
国务院发展研究中心研究员吴敬琏认为，当初汇金模式的设计借鉴了新加坡淡马锡公司的一些做法。淡马锡模式作为国资管理体制模式之一，在新兴国家中颇有示范作用，到目前为止，世界范围内私有化浪潮背景下，新加坡维持了相当一部分国有投资且运行效果堪称良好的一种模式。
淡马锡成立于1974年，是由新加坡财政部负责监管、以私人名义注册的一家控股公司。新加坡开发银行等36家国联企业的股权(总额达3.45亿新元，按当时汇率约合7000多万美元)，被授权由淡马锡公司负责经营。
淡马锡公司董事会内设两个重要的常设委员会，负责董事会重大决策的实施。一是执行委员会，其职责是检查所有国联企业的重大项目投资事项，同时在财政权限内，对其投资或将其实行私有化(公开上市)；另一个为财政委员会，主要监督淡马锡在股票和资本市场的投资活动。
作为对政府投资的回报，淡马锡税后利润的一半上交财政部。根据规定，淡马锡财务不对外公布，但每年必须定期向财政部提交一份经国际审计公司审计的公司财务报告。
新加坡政府通过四种方式对其进行监管：一是直接派人参加董事会；二是通过财务报告和项目审批制度，对公司重大决策进行监管；三是不定期派人到公司或其子公司调查了解情况；四是舆论监督。
多位金融领域专家学者认为，借鉴淡马锡模式，由国家指定机构行使金融资产出资人权力，但在管理方式上摆脱行政管理的旧思维，采用委托一个或几个独立的专业性机构比如汇金公司进行市场化管理，是好的尝试。
他们认为，汇金对于其管理的金融资产，可以如同淡马锡那样视为受托人，至于受托于财政部或央行都可以接受。淡马锡运作的核心在于，用私营部门的方法来经营国有企业，并通过资本市场建立资本进入和退出的通道。这包括依靠法人治理而不是行政权力来实施管理；为董事会逐步引进高比例的独立董事和专业人才等；也包括政府的适时退出。
经过20多年发展，淡马锡掌控了包括新加坡电信、新加坡航空、星展银行、新加坡地铁、海皇航运、新加坡电力、吉宝集团和莱佛士饭店等几乎所有新加坡最重要、营业额最大的企业。曾有国外媒体估算，淡马锡控股所持有的股票市价占到整个新加坡股票市场的47%，可以说几乎主宰了新加坡的经济命脉。
地方先行
与国家层面对“金融国资委”争论不休相比，地方金融资产管理的改革一直在有序稳步推进。
以上海为例，2009年8月，上海市政府发布上海金融国资国企改革的指导性文件《关于进一步推进上海金融国资和市属金融企业改革发展的若干意见》，《意见》明确规定，“按照本市国资委委托监管有关办法，由市国资委委托市金融办对国家出资的市属金融企业履行出资人职责”，“市金融办根据相关法规和委托监管职责，负责研究制定金融国资监管的具体办法，实施对金融国资的具体监管”。
截至2008年年底，上海金融机构总数899家，其中，上海市属金融国资总量约为700亿元，所属金融企业总资产超过2.45万亿元。
“上海版”金融国资模式是通过两步来完成的。先是将2.45万亿元的地方金融资产纳入上海国资委监管，使得地方国资委获得出资人身份和监管权责；然后通过“委托监管”方式把对出资人监管的权责授权给上海金融办，这在一定程度上使得地方金融办(或金融局)不仅仅是金融服务机构，而是地方版的“金融国资委”。
上海市金融办内部人士表示，上海的金融国资改革在中央看来具有“试点”意义，如能成功，或可推动“自下而上”式的金融国资改革，若中央决定成立金融国资委就能够实现与各地方金融办的对接。
2009年10月，上海市政府宣布成立金融国资国企改革发展领导小组，由上海市委常委、副市长屠光绍任组长，上海市政府副秘书长蒋卓庆任副组长。
领导小组向各市属金融国企发布了《上海市属金融企业国有资产监督管理试行办法》(讨论稿)，办法规定，将由上海市金融办受市国资委委托，对该市金融企业国有股权和国有资产实施监督管理。
上海市属金融国资虽然体量较大，但上市步伐相对缓慢。目前16家市属金融企业只有浦发银行、太保集团、海通证券、爱建股份等四家上市，仅占四分之一，其中境内外同时上市的只有太保集团一家，这一比例与国内其他城市相比水平较低。屠光绍此前曾表示，“上海市将继续推进市属金融企业上市。”
而上海金融机构的干部任免，目前也已基本实现从副职开始的市场化招聘，通过市属金融国企的人事改革，加快市场化改革。“签三年合同，到时候业绩考核，正职也不排除尝试走市场招聘之路。”屠光绍称。
在国泰君安、申银万国两大券商新高管上任后，上海金融国资的整合仍在继续。上海金融界人士称，日前，上海市金融工委、市委组织部已经在研究围绕未来金融国资领域整合，推出一项高级管理干部储备计划。
据了解，上海市金融工委首先圈定了部分金融领域的精英人士，然后再进行考察，通过日常约定谈话等方式，经筛选后才会出具一份初步名单，以供日后组织部安排调任至整合后的金融国资企业承担领导职责。
对于上海市金融控股集团的筹划，上海国际集团一直被寄予厚望。上海国际集团目前管理着上海市属大部分金融资产，旗下金融机构包括上海国际信托、上海证券、浦发银行、上投摩根、国泰君安、华安基金等，并参股中银国际等多家金融机构。
在《意见》中，上海国际已然被淡化了谈论多年的“金融控股集团”，而明确“战略控制型的金融投资集团”，并将发挥金融国际市场化运作的投融资平台作用。
但也有业内人士认为，如果把上海国际集团定位为上海金融国资市场化运作的投融资平台，一方面可能会积累系统性金融风险，另一方面弱化了企业市场竞争的活力，导致同质化。如果将相同业态(如证券)归属于同一股东控制，还可能影响其上市融资。
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