水利“最后一公里”待解

　　曾经主持数项国家基金支持的有关农村基础设施和农田水利调研的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，目前我国这种频繁的大旱大涝与其说是天灾，还不如说是人祸，暴露出我国水利设施抗灾减灾能力的薄弱环节，以及我国农村地区基础农田水利建设的严重“欠账”。

　　农田水利建设严重“欠账”

　　《中国经营报》：2006年川渝大旱，2009年华北大旱，2010年西南大旱和南方暴雨，近十年中国可以说旱涝灾害不断，威胁着农业生产。有人说是气候造成的，有人说是地质构造造成的，也有人说我国的农田水利设施建设薄弱才是问题的症结所在，你认为呢？

　　郑风田：我国农村地区基础农田水利建设的严重“欠账”：多年的投入欠账与制度缺失，许多农田水利设施年久失修；种粮的比较效益低下使农民不愿意进行水利投资，也难以投资；国家对水利设施只投大江大河与粮食主产区的建设，非粮食主产区的农田水利建设缺失无人问津等等。这些原因使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法承担更大一点儿的干旱风险。

　　我国农田水利事业的发展主要集中在上世纪50到70年代，三十年前，我国农村地区就已经建立起了相对完善的农田水利设施体系。当时全国建设了8万多座大中小型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰，这些在农村村边周围的农田水利设施建设，为改革开放后我国的农业生产发展做出巨大的贡献。只可惜三十多年来我国一直在吃那时的老本，自从上世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的修改维护就没有人来管了，国家的投资都被用于大江大河的治理，近年来加强了对粮食主产区的农田水利建设，但非粮食主产区的农田水利却被忽视没人投资建设。这些上世纪六七十年代兴建的水库、水渠等还在发挥作用，且大多因年久失修面临病险等问题，许多山区丘陵区农村的贮水设施都已被注淤平了，无法再发挥多雨季节蓄水、干旱时节保收的效果，抗灾、减灾能力弱化，甚至在特大降雨等极端天气来临时，反而成为导致更大危险发生的隐患。

　　《中国经营报》：为什么在三十年前的计划经济时代，全国财力物力极度匮乏，我们却能在各地兴修起各种农田水利设施；反而是到了现在，国家财政大力向“三农”倾斜，“一号文件”屡次强调农业基础设施建设，农民收入和资金投入能力较过去而言亦有大幅度提升的情况下，农田水利设施却难以抗衡大旱等灾情考验呢？

　　郑风田：总的来说，当前我国农田水利建设投入呈现出市场和政府“双失灵”的局面：一方面，由于农田水利是个公共品，私人投入激励不足，市场机制无法发挥其有效配置资源的效果；另一方面，本应由政府承担的公共投入出现严重偏差，尽管从数字上看，我国对于水利建设的总体投入一直在不断上升，但实际上，改革开放后的三十多年来，大约有60%的财政支农资金主要用于大江大河的治理和气象事业发展，直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，其中，能够分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用就更加微乎其微。根据第二次全国农业普查（2006年）数据显示，全国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%。在实际调查中可以发现，目前农村水利建设中最大的问题是所谓“最后一公里”的建设缺位问题，尽管利用国家投入修建了水库、主渠道等，但却难以通到田间地头，地方政府又为了政绩和效益主要倾向于兴修大工程、忽视病险水库加固除险和沟塘渠堰建设，农民自身由于资金缺乏、集体行动能力弱化等问题，也无法承担起“最后一公里”沟塘渠堰的建设，最后在灾害来临时，常常只能“望水兴叹”。

　　此外，水利部门对农田水利的管理、维护工作不力。

　　在这种情况下，大量资金被投入用于回报较高的工业、城市用水，已有的农田水利设施则缺乏投入、管理和维护，大量设施年久失修；不仅新建困难，连已有的小水库、小塘坝、小机电井、小抽水站、小拦河坝等“五小”水利设施也在“制度改革、产权明晰”的名义下被拍卖、承包出去，而私人承包者同样具有逐利动机，在农业生产收入偏低，农民交不起水费或者不愿意承担高额水费的情况下，这些私人承包者也没有足够的激励去对其所管理的水利工程进行管理和维护，最后的结果，是各种农田水利设施逐渐丧失功能，无力对抗自然灾害。

　　市场化不可行

　　《中国经营报》：有些专家呼吁在农田水利建设领域引进“市场化”，多方位融资以解决资金短缺的突出问题，你觉得市场化是不是好的解决办法？

　　郑风田：我们在调查中发现，市场化不适合农田水利。比如在重庆某区，乡镇管理的97座小（Ⅱ）型水库和由村、组管理的其他小型水利工程，其基本管理经营模式都是承包养鱼，承包合同的内容除优先保证底塘水养鱼外，既无工程正常运行的管护责任，也无工程的维修责任。养鱼为主的经营承包时间短，无长效机制，造成经营者只索取不投入，掠夺式经营，并与当地农民的用水需求形成极大的矛盾。

　　农村青壮年劳动力大量外流也使得农田水利建设严重缺乏劳动力投入。正是改革开放前后所出现的制度变迁，造成了我国农田水利建设上的重大转折。

　　《中国经营报》：那么你认为农田水利现在应该怎么改革？

　　郑风田：从国家战略层面上高度重视农田水利建设，由中央政府划拨专款用于农田水利建设。让农田水利工程的管理、维护工作回归公益性质，作为一种高投入、高风险、低回报的资产，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营。

　　政府的支农投入需要强调以小型农田水利建设为主，着重解决毛细渠道的建设、维护和清淤等问题。

　　可以采用“以工代赈”等补贴方式，鼓励农民修建、维护一些小水塘、蓄水池等微型农田水利设施，发挥多雨季节蓄水以备干旱时节，增加农户家庭的抗灾减灾能力。比如一个100人的村庄，国家可以给他2万元修缮资金，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好。这些资金投入同时可以提供就业岗位，解决他们的生计问题。

　　未来应该建立“自下而上”的需求表达机制，只有提高农民的组织化程度，才能合理表达农民意愿，降低政府与农民之间的交易成本，形成农民参与项目建设与管理的相关监督机制。

　　建立针对地方政府的问责机制。如果出现严重的干旱问题就要对地方政府一把手进行行政问责，类似于我国现在的矿难问责制，从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视。

　　此外，在政府主导的投资之外，也需要鼓励各种民间资本通过捐赠、公益投资等多种渠道进入农村地区，同时利用民间NGO的力量来监督工程项目的实施、管理和维护工作，通过加强多渠道的资源动员能力建设，实现农田水利建设的多方合作机制。

　　资料链接

　　国外农田水利灌溉措施

　　美国

　　美国的农田多以大农场形式经营，农场主自行负责自己土地内的农田小水利。尽管如此，美国政府仍然直接投资或资助农业基本建设工程和环保项目。虽然美国州和地方有独立的财政预算权，但在美国几乎所有的农田水利建设补贴，以及大量的跨地域、跨流域的农业基本建设投资都由联邦政府承担，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部也要给予一定的资助。美国政府规模庞大的农业信贷体系还向农民提供土壤和水贷款。用于修建水利的贷款多是低息或无息的，偿还期限为40至50年，年利息为百分之三。农民在还清全部贷款后，其产权则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工程的积极性，又促使农民管好用好水利工程，建立起良性循环的经济机制。

　　欧盟

　　欧盟及欧盟各国政府对农业基础设施的投入力度也不小。凡是购置大型农业机械、土地改良和兴修水利等，欧盟提供25%的资金支持，其余75%由各国政府自行决定给予资金支持。法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、自来水、农村用电等。在水利和土壤改良方面，政府成立各种专业化的公私合营公司，吸收农业部门和工业部门资金，政府统筹管理共同承担农田水利和土壤改良工程。

　　日本

　　对农业基础设施、农田基本水利建设项目和土地改良的投入，日本政府决不吝啬。对于大型的水利建设骨干工程，由政府直接投资兴建。政府对农田水利建设项目投资，依照工程性质和规模大小，由国家、地方政府和农民共同负担，以国家和地方政府负担为主。只要经过一 定审批程序并达到一定标准，中央财政即会承担其全部投资50%左右，都道府县财政和市町村财政还要分别承担25%和15%，农户自身仅负担剩余的一小部分，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地区划扩大、土地开垦等基本建设，其所需经费的95%由中央政府和地方政府资助。

　　（所有资料整理自中国学者论文和官员出国考察学习报告）