左晓蕾：外汇管理新政需要“中投二号”

　　从今年1月1日起实施的《货物贸易出口收入存放境外管理暂行办法》，短期内可以缓解外汇储备快速积累带来的压力，中长期看则有利于推动对外投资发展和人民币汇率形成机制改革。但外汇管理新政实施更需要一个“中投二号”，由其来专门司职存放在境外的出口收入的投资风险管理，进行专业化投资管理，避免国有企业海外投资曾经遭受的较大损失。

　　　在当前外汇储备不断快速增加、对外直接投资和证券投资并不同步增长情况下，外汇储备的快速增加强化了人民币升值的压力和国际社会对华贸易的贸易摩擦，这不利于外汇的有效利用。

　　鉴于此，国家外汇管理局在去年12月31日发布《关于实施出口收入存放境外管理的通知》，决定在前期试点基础上，自2011年1月1日起，在全国范围内实施《货物贸易出口收入存放境外管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）及其操作规程。《暂行办法》的实施，短期内可以缓解外汇储备快速积累带来的压力，中长期看也有利于推动对外投资发展，对人民币汇率形成机制改革也具有非常积极意义。

　　在研究了《暂行办法》和操作规程后，笔者认为，仍有四个方面问题需要进一步注意。

　　第一，出口收入的分红管理。《暂行办法》主要制定出口收入存放境外规则，特别是《暂行办法》实施范围主要是国有企业，但没有对存放境外收入的分红制定相应的管理规则，如国有企业海外收入应该对股东（财政部）的分红责任。鉴于出口收入的境外存放将来很可能变成一种企业自主选择的方式而长期存在，如果不从一开始就形成相对完善的制度，长期下去，政府财政收入将损失巨大，而且重新修复制度会面临利益集团的强烈阻挠，修复成本也非常高。

　　第二，《暂行办法》缺乏出口收入存放境外的投资管理。《暂行办法》允许出口收入存放境外部分用于直接投资。如果企业将出口收入存放境外什么也不干，其成本和代价很高，企业势必会动用存放境外收入进行投资活动，包括企业自身主营业务发展、正常的替代银行短期资金贷款提供短期经营活动资金周转，可以降低海外融资成本。但是，如果企业动用剩余的资金投资，不论是收购兼并行为还是股权投资活动，特别是短期证券投资（资本运作），风险就需要特别关注。虽然《暂行办法》提到参考相关规定，但没有关于出口收入存放境外后投资的管理规则，由于出口收入存放境外毕竟是项新政策，是否会与过去的相关规定成功对接是个问题。

　　第三，《管理办法》需要加强实施出口收入存放境外政策的全方位监管。《暂行办法》中也提到内控机制，操作程序也要求集团性企业要指定一家成员公司参与出口收入存放境外业务，单一企业直接与各地区外管局分支机构办理相关手续和履行相关规定，包括今后的报告披露制度，等等。集团型企业的问题是利益关联度太高，是否能严格内控制度。单一性企业可能包括民营企业如蚂蚁雄兵，外管局的各地分支机构是否能监管到位。

　　第四，《暂行办法》需要防止虚假“出口收入”转换行为。《暂行办法》规定“出口收入”存放境外的政策，并没有规定投资收入存放境外的政策，要特别防止把投资收入转换成出口收入的虚假欺骗行为。根据国资委2010年8月发布的《国务院国资委2009年回顾》报告显示，中国企业海外投资和收入已经有相当规模。截至2009年底，中央境外单位资产总额40153.4亿元，占2010年国内名义GDP的12%；所有者权益为18445.4亿元；实现营业收入27953.3亿元；实现利润3075.5亿元，占全部中央企业利润总额的37.7%。地方国企也在逐渐加大海外投资力度。

　　未来中国海外投资收入是否境外存放，也会逐渐成为企业自己的选择。不过，在近期利用出口收入的境外存放管理尚未完善之前，投资收入转换为出口收入存放境外，可能不利于外汇储备安全线的管理，也可能成为国有资产流失的一个“合法渠道”。

　　针对上述问题，应该采取更有效的一些实施方式。

　　首先，由财政部就出口收入的分红问题出台管理规则。一般来说，集团型企业可以采取并表计算的方式，海外公司的经营在账面上成为总公司的一部分，海外公司的分红由总公司用人民币交付也就顺理成章，会计细节技术上的处理应该不难。

　　其次，建立一个“中投二号”专门司职投资风险管理。借鉴新加坡经验，中投一号相当于新加坡的“政府投资公司”，专门管理金管局（类似人民银行）的超出正常贸易支付的外汇储备资金。中投二号则相当于新加坡的淡马锡公司，专门管理财政部的财政盈余以及对国企的投资。由中投二号来管理所有存放在境外的出口收入，进行专业化投资管理，包括海外企业本身发展的再投资。这样，可以避免以往中国企业海外投资的较大损失，确保国有资产保值和增值过程中的公开和透明程度，出了问题也可启动问责机制。

　　特别重要的是，如果由中投二号集中管理被存放在国外的出口收入，一旦遇到紧急情况，需要调回外汇，也不会遭遇太大的障碍和困难。如果出口收入由企业分散管理，因为各自的利益和分散的投资，要集中调动外汇恐怕不是容易的事情。民营企业存放境外收入的投资是企业自有资产的投资行为，风险自己负责。

　　另外，要有更严格的处罚机制。《暂行办法》规定，如果企业违反规定，将关闭其出口收入存放境外账户和按照《中华人民共和国外汇管理条例》予以“处罚”。笔者认为，应该考虑外汇管理的相关立法问题。外汇领域的行为事关国家经济安全和稳定，要用法律来约束。

　　最后，《暂行办法》的实施需要加强执行力。加强执行力主要包括：首先是外管局各分支机构能够准确理解和操作，使这一措施能够较快、有效率地实施，缓解当前外汇储备上升太快压力；其次是应变和调整的能力。如果新政实施中出现问题，要能够迅速应变进行政策的完善和调整。再次是外管局本身要加强问责。如果在新的政策执行过程中疏忽或与企业之间达成一些违反规则的协议，应该要进行问责。

　　（作者系中国银河证券首席经济学家）