“一号文件”为何聚焦水利

　　“一号文件”首次提出，要从土地出让收益中提出10%，用于农田水利建设

　　时近春节，按往年惯例，中央“一号文件”即将在1月底发布。据本刊记者了解，今年的“一号文”仍以“三农”为主题。但和以往持续聚焦农民增收与打破城乡二元结构有所不同，通篇内容直指“水利”。

　　这份文件暂定名为“关于加快水利改革的决定”，主要内容包括基本原则、主要任务、保障措施等。总体要求是“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”。其中，“大兴农田水利建设、农村水利基础设施建设、大江大河治理、水库加固除险等”等是文件关注的重点。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文告诉本刊记者，经过几年发展，“保障农产品供给、提高农村基本公共服务、深化农村改革”等大思路框架已经成形，所以有必要单独关注水利问题。

　　聚焦水利保供给

　　事实上，2010年底的中央农村工作会议上，已传达出中央重点关注水利建设的信息。但一向被视为“三农”领域全年施政纲领的“一号文件”，只是集中阐述水利建设要旨并明确相应的政策保障，仍显得异于常规。

　　农业部农村经济研究中心主任宋洪远连续八年参与中央“一号文件”的起草，他告诉本刊记者，之所以如此强调水利建设的重要性，是“长远矛盾、当前问题、中央部署、社会共识”共同作用的结果。

　　自2010年初至今，中国各地连续遭遇较为严重的旱情，水利基础设施的建设滞后由此暴露无疑。宋洪远指出，中国许多水利设施都是上世纪50年代修建的，面对经济社会的高速发展、十多亿人口的粮食需求以及越来越复杂的气候变化，水利建设面临许多压力和挑战。

　　在学者们看来，最大的挑战是粮食安全。中国社科院研究员党国英分析，虽然连续七年增产，但中国粮食始终处于供需紧平衡状态。他说，水资源和土壤决定粮食的生产能力，决策层希望通过兴修水利，保障国家的粮食供给。

　　宋洪远也分析说：“2010年中国粮食总产量达到54641万吨，比上年增长2.9%，连续七年增产，但经历西南旱灾、洪涝灾害以及泥石流等地质灾害，夏粮产量有所下降，这使社会意识到水利问题的严重性。”

　　陈锡文则表示，上述保障农产品供给的具体内容在2010年底的中央农村工作会议上已部署落实。

　　土地出让金输血

　　自2004年以来，中央“一号文件”的主题以“农民增收，缩小城乡差距”为核心，陆续涉及“农民收入、农村建设、农业综合生产能力”等各个方面。宋洪远说：“所有的问题都轮了一圈，该轮到水利了。”

　　文件提出了明确的建设目标，如要求用五到十年时间完成“保障国家粮食安全、防洪安全、供水安全、水资源安全”四项任务。具体包括：全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内，城乡供水保证率显著提高；大兴农田水利建设，到2020年要基本完成大型灌区、重点中型灌区；新增农田有效灌溉面积4000多万亩，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；城乡居民饮水安全得到全面保障，基本建设水资源和河湖健康的保障体系，等等。

　　文件还有一个突出特点，即进一步明确了各地增加水利投入的资金来源。据本刊记者了解，“一号文件”首次提及，要从土地出让收益中提出10%，用于农田水利建设，并规定今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出1倍。文件还强调，水利建设是政府主导，主要依靠政府公共财政投入，不过中央投入将向中西部倾斜。

　　为什么选中“土地出让金”作为增加水利投入的手段？宋洪远告诉本刊记者，现在“很多项目筹集资金都用满了”，需要开辟新的资金来源。而众所周知，土地出让金充裕，且很多问题源于地方政府“折腾土地”。他表示，土地出让金和土壤有关系，土壤和水有关系，所以要切出一块来，明确土地出让收益“取之于农用之于农”。

　　对此，国务院发展研究中心研究员刘守英表示：“水利建设在粮食生产中地位非常重要，把钱投入到水利上，比撒胡椒面似的投到其他地方效果要好。”

　　不过，虽然不少农村问题专家对发展水利的重要性予以肯定，但普遍则认为单纯聚焦水利，难以真正解决“三农”领域的根本问题。

　　2004年以来，“三农”问题受到决策层高度重视。从历年“一号文件”具体政策看，打破城乡二元结构，资金等资源配置向农村倾斜，对“三农”领域“少取、多予、放活”是贯穿始终的原则。虽然目前“农村投入体制已经建立”已是各界的共识，但美国农村发展研究所学者李平也对本刊记者强调，仅靠增加投入只是缓解矛盾，并不能根本上破除城乡二元结构的体制障碍。